|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2000) 4 ΑΑΔ 1023
13 Οκτωβρίου, 2000
[ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ/στής]
AΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
Α/ΦΟΙ Β. & Κ. ΚΑΡΑΛΟΥΚΑ ΛΤΔ.,
Αιτήτρια,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΕΡΓΩΝ,
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
3. ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
4. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,
5. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 35/1998)
Διοικητική Πράξη ― Νομικό καθεστώς έκδοσής της ― Κατά την έκδοση κάθε διοικητικής πράξης λαμβάνεται υπόψη η ισχύουσα νομοθεσία.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Κανονιστική αρμοδιότητα του Υπουργικού Συμβουλίου ― Δεν είναι ανεξάρτητη αλλά υπάρχει μόνο μετά από εξουσιοδοτική ρήτρα νόμου ― Ερμηνεία του Άρθρου 54(ζ) του Συντάγματος ― Περιστάσεις παράβασης της αρχής της νομιμότητας στην κριθείσα περίπτωση.
Εργολήπτες Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων ― Διαβάθμιση των εργοληπτών σε τάξεις ― Η ρύθμιση των περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμων του 1973 έως 1992 (Ν.97/73 όπως τροποποιήθηκε από τον Ν.32/82 και τον Ν.4/92) ― Παραβίασή της από κανονιστικές αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου στην κριθείσα περίπτωση, οι οποίες εκδόθηκαν χωρίς την απαιτούμενη νομοθετική εξουσιοδότηση.
Προσφορές ― Προσφορές του Δημοσίου ― Ο περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμος του 1997 (Ν.102(I)/97) ― Δημόσιος διαγωνισμός με ανοικτή ή κλειστή διαδικασία ― Ο Νόμος δεν έχει αναδρομική εφαρμογή ― Περιστάσεις της αδυναμίας επίκλησής του στην κριθείσα περίπτωση.
Η αιτήτρια εταιρεία προσέβαλε με την προσφυγή την απόρριψη της αίτησής της για κατάταξη στην κατηγορία V προεπιλεγμένων εργολάβων με δυνατότητα συμμετοχής σε δημόσιους διαγωνισμούς για την εκτέλεση οδικών έργων, έχοντας όμως διατυπώσει τη θέση της, ήδη πριν την υποβολή της αίτησής της που απορρίφθηκε, ότι το νομικό πλαίσιο της ύλης διαδικασίας έπασχε αφού εδραζόταν επί αποφάσεων του Υπουργικού Συμβουλίου οι οποίες, χωρίς σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση, έθεταν όρους για την υποβολή προσφορών από εργολήπτες πέραν αυτών που διελάμβανε η σχετική νομοθεσία.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Κατά την έκδοση κάθε διοικητικής πράξης, λαμβάνεται υπόψη η ισχύουσα νομοθεσία. Η κρινόμενη περίπτωση δεν ήταν δυνατό να κριθεί με βάση αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου. Από κανένα νόμο ή κανονισμό δεν εξουσιοδοτήθηκε η έκδοση τέτοιων κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεων. Τούτο είναι δυνατό, με βάση το Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος, μόνο όπου υπάρχει εξουσιοδοτική ρήτρα στο νόμο.
Το Υπουργικό Συμβούλιο δεν έχει ανεξάρτητη αρμοδιότητα να θεσπίζει κανόνες δικαίου. Σχετικοί με την παρούσα περίπτωση ήταν οι κανόνες δικαίου που προκύπτουν απευθείας από τη νομοθεσία του 1973 (Ν.97/93), όπως τροποποιήθηκε, με βάση την οποία η αιτήτρια είχε δικαίωμα συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό, του οποίου το αντικείμενο μπορούσε να ήταν απεριόριστου μεγέθους και αξίας. Η επίδικη απόφαση ήταν αντίθετη με τις πρόνοιες του νόμου του 1973 και επομένως είναι ανίσχυρη. Η νομοθεσία που αφορά τις προσφορές (Ν.102(I)/97) είναι σαφώς μεταγενέστερη της επίδικης απόφασης. Σε καμιά περίπτωση το επίδικο θέμα δεν μπορούσε να κριθεί με βάση τη νέα νομοθεσία.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενη Υπόθεση:
Police v. Hondrou a.ο. (1962) 3 R.S.C.C. 82.
Προσφυγή.
Προσφυγή από την αιτήτρια εταιρεία κατά της απόφασης των καθ' ων η αίτηση ημερ. 10/10/97, που της κοινοποιήθηκε στις 5/11/97, με την οποία ουσιαστικά απορρίφθηκε η αίτησή της ημερ. 29/5/97 να καταταγεί στην κατηγορία V προεπιλεγμένων εργολάβων, οι οποίοι θα μπορούσαν να συμμετάσχουν σε δημόσιους διαγωνισμούς για την εκτέλεση οδικών έργων και κατά της εξαγγελίας των καθ' ων με την ίδια ευκαιρία κοινοποίησης της απορριπτικής απόφασης, ότι νέα αίτηση κατάταξης θα μπορούσε να υποβληθεί σε 6 μήνες και μετά ανά εξαμηνία.
Γ. Χ''Μιχαήλ - Κορακοβούνη, για την Αιτήτρια.
Γ. Λαζάρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKHTAΣ, Δ.: Η αιτήτρια είναι εταιρεία περιορισμένης ευθύνης. Ήταν κάτοχος, για το 1997, άδειας εγγεγραμμένου εργολήπτη για την πρώτη τάξη οικοδομικών ή τεχνικών έργων με πείρα Α τάξης. Αυτό σημαίνει ότι μπορούσε να αναλάβει και εκτελέσει έργα αυτής της φύσεως απεριόριστου μεγέθους και οποιασδήποτε αξίας. Το θέμα διέπεται από τις διατάξεις του Πρώτου Πίνακα των άρθρ. 9 και 19 των περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμων του 1973 έως 1992 (Ν. 97/73, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 32/82 και το Ν. 4/92, που θα αποκαλείται στο εξής ο Νόμος). Με βάση τις ίδιες διατάξεις, η διαβάθμιση των εργοληπτών περιλαμβάνει άλλες 4 τάξεις για τις οποίες υπάρχουν περιορισμοί σε σχέση με το μέγεθος των έργων, ανάλογα με τη βαθμίδα κατάταξης.
Ας σημειωθεί ότι το άρθρ. 8 απαριθμεί τα προσόντα που είναι απαραίτητα για την εγγραφή εργοληπτών, ενώ το άρθρ. 9(1) δεν επιτρέπει την υποβολή προσφοράς αν ο εργολήπτης δεν έχει την απαιτούμενη πείρα,
"εκτός αν είναι κάτοχος ετήσιας άδειας όπως προβλέπεται στον παρόντα Νόμο αναφορικά με την τάξη του εν λόγω οικοδομικού ή τεχνικού έργου".
Θα μπορούσε εδώ να λεχθεί ότι η άδεια εκπνέει την 31η Δεκεμβρίου κάθε χρόνου.
Με την προσφυγή της, η αιτήτρια προσβάλλει την απόφαση των καθών η αίτηση ημερ. 10/10/97, που κοινοποιήθηκε στην αιτήτρια στις 5/11/97, με την οποία ουσιαστικά απορρίφθηκε η αίτηση της ημερ. 29/5/97 να καταταγεί στην κατηγορία V προεπιλεγμένων εργολάβων, οι οποίοι θα μπορούσαν να συμμετάσχουν σε δημόσιους διαγωνισμούς για την εκτέλεση οδικών έργων. Προσβάλλει επίσης την εξαγγελία των καθών, με την ίδια ευκαιρία κοινοποίησης της απορριπτικής απόφασης, ότι νέα αίτηση κατάταξης θα μπορούσε να υποβληθεί σε 6 μήνες και μετά ανά εξαμηνία.
Η κατηγοροποίηση της προεπιλογής εργολάβων δεν έχει ως αφετηρία και πλαίσιο τις διατάξεις του Νόμου, αλλά άλλη διαδικασία το ιστορικό της οποία καταγράφει η ένσταση. Η διαδικασία αυτή εγκαινιάστηκε από το Τμήμα Δημοσίων Έργων τη δεκαετία του 1980. Υπαγορεύθηκε από τη Διεθνή Τράπεζα, η οποία την έθεσε ως όρο για τη χρηματοδότηση της Δημοκρατίας, για την κατασκευή μεγάλων οδικών έργων.
Οι εξελίξεις στο θέμα μπορεί να συνοψισθούν ως εξής: Το 1990 το Υπουργικό Συμβούλιο, με την απόφαση του αρ. 33092 ημερ. 15/2/90, αποφάσισε ότι η προεπιλογή αυτή θα γίνεται ύστερα από ομόφωνη απόφαση Υπηρεσιακής Επιτροπής, που θα όριζε το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων. Η απόφαση περιείχε πρόβλεψη και για την περίπτωση που σημειώνεται διαφωνία. Με μεταγενέστερη απόφαση του ίδιου οργάνου αρ. 40.963, ημερ. 27/4/94, η αρμοδιότητα αυτή διευρύνθηκε έτσι ώστε η Υπηρεσιακή Επιτροπή να μπορεί "να κρίνει για όλα τα οδικά έργα κατά πόσο για λόγους δημοσίου συμφέροντος και για εξασφάλιση καλής ποιότητας εργασίας ενδείκνυται η ζήτηση προσφορών με το σύστημα προεπιλογής εργολάβων. και αποφασίζει αναφορικά με την προεπιλογή εργολάβων".
Η ισχύς του καταλόγου των εργολάβων που είχαν επιλεγεί έληξε τον Οκτώβριο του 1997. Η Υπηρεσιακή Επιτροπή με προγενέστερη απόφαση της, ημερ. 11/3/97, αποφάσισε: (1) να αναγγελθεί η προκήρυξη για νέα προεπιλογή (η επίδικη)· (2) να εγκρίνει έγγραφο καλούμενο "Prequalification Document for Road Construction, March 1997", το οποίο θα συμπλήρωναν οι ενδιαφερόμενοι και θα υπέβαλλαν στον Πρόεδρο του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών στις 30/5/97· (3) να θέσει κριτήρια βαθμολόγησης με βάση τα οποία οι αιτητές θα μπορούσαν να ενταχθούν σε 6 κατηγορίες (τα κριτήρια περιγράφονται στη σελ. 7 του παραπάνω εγγράφου).
Η Υπηρεσιακή Επιτροπή, που συνεδρίασε στις 27/5/97, αποφάσισε πώς θα βαθμολογούσε τις αιτήσεις για κάθε κριτήριο: Βλέπε παράρτημα 4 και Appendix C της Έκθεσης Αξιολόγησης των υποψηφίων για κατάταξη (παράρτημα 5). Στις 10/10/97 έγινε η κατάταξη των εργολάβων σύμφωνα με το appendix D "Final Evaluation Results" του παραρτήματος 5. Η αιτήτρια δεν συγκέντρωσε την απαιτούμενη ελάχιστη βαθμολογία είτε στο σύνολο είτε στα επί μέρους κριτήρια και έτσι αποκλείστηκε. Στη συνέχεια η αιτήτρια ενημερώθηκε ότι δεν είχε ενταχθεί σε οποιαδήποτε κατηγορία για την οποία είχε πρόβλεψη το Έγγραφο της Προεπιλογής.
Η αιτήτρια ισχυρίστηκε ότι επανειλημμένα εξέφρασε προς τους καθών επιφυλάξεις για τη νομιμότητα μιας τέτοιας Επιτροπής και έθεσε το ευρύτερο θέμα των περιορισμών για την υποβολή προσφορών. Τελικά όμως υπέκυψε και υπέβαλε αίτηση κατάταξης μπροστά στην επιμονή των καθών να ακολουθηθεί η διαδικασία που καθόρισαν οι αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου.
Ο πρώτος λόγος ακύρωσης, που ανέπτυξε η δικηγόρος της αιτήτριας, είναι ότι υπήρχε εδώ μαζική παραβίαση της αρχής της νομιμότητας. Η διαδικασία προεπιλογής, που θεσμοθέτησε η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, με την οποία καθιδρύθηκε Υπηρεσιακή Επιτροπή και στην οποία απονεμήθηκε αρμοδιότητα για προεπιλογή εργολάβων με κριτήρια που αυτή καθόρισε, καθώς και η επίδικη απόφαση, παραβιάζουν την αρχή. Κι αυτό γιατί κατά τον κρίσιμο χρόνο:
"υφίστατο νομοθεσία στην οποία όφειλε η διοίκηση να στηρίξει τις πράξεις της και δεν ήταν νόμιμο και θεμιτό να προβεί σε πράξεις με τις οποίες να τίθενται περιορισμοί στην προσφοροδότηση για εκτέλεση έργων κατ' επίκλησην του δημοσίου συμφέροντος."
Παρεμφερής λόγος ακύρωσης είναι ότι πάσχουν οι αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου γιατί μεταξύ άλλων εκδόθηκαν κατά παράβαση της αρχής της νομιμότητος. Άλλος λόγος, σχετικός με τον πρώτο, είναι η έλλειψη αρμοδιότητας της Υπηρεσιακής Επιτροπής, στην οποία ο Νόμος δεν έδωσε ή δεν είχε εγκρίνει τη μεταβίβαση οποιασδήποτε τέτοιας εξουσίας. Η αρμοδιότητα κατάταξης και η έκδοση άδειας εγκρινομένου εργολήπτη ανήκει, κατά το άρθρ. 3 του Νόμου, στο Συμβούλιο Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών.
Προβλήθηκαν όμως και άλλοι λόγοι, ότι η επίδικη απόφαση αντίκειται στο άρθρ. 25 του Συντάγματος, που κατοχυρώνει την ελεύθερη άσκηση επαγγέλματος και το άρθρ. 28, που προστατεύει την αρχή της ισότητας. Επίσης ότι αυτή έχει ληφθεί χωρίς δέουσα έρευνα και χωρίς να παρέχει επαρκή αιτιολογία.
Θα εξετάσω τον πρώτο λόγο ακύρωσης, αφού παραθέσω το αντεπιχείρημα του δικηγόρου της Δημοκρατίας. Υπέβαλε ότι το σύστημα προεπιλογής επιτρέπεται από τις διατάξεις του άρθρ. 5(1) σε συνδυασμό με τις ερμηνευτικές διατάξεις του άρθρ. 2 του περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμου του 1997 (Ν. 102(I)/97). Κατά την εισήγηση, ο νόμος αυτός είναι ειδικός και νεώτερος και έτσι, σύμφωνα με τη σχετική ερμηνευτική αρχή, κατισχύει των διατάξεων του Νόμου. Σύμφωνα με το άρθρ. 5(1) επιβάλλεται η προκήρυξη δημόσιου διαγωνισμού για συμβάσεις δημοσίου που υπόκεινται στις διατάξεις του νόμου αυτού (102(I)/97). Ο διαγωνισμός διενεργείται με "ανοικτή ή κλειστή διαδικασία". Ο τελευταίος αυτός όρος σημαίνει, κατά το άρθρ. 2:
"διαδικασία που οδηγεί στην κατακύρωση Σύμβασης Δημοσίου, κατά την οποία μόνο πιθανοί προμηθευτές ή εργολάβοι που έχουν προεπιλεγεί κατά καθορισμένο τρόπο μπορούν να υποβάλουν προσφορά."
Κατά συνέπεια, όπως είπε ο δικηγόρος της Δημοκρατίας, δεν ευσταθεί η επιχειρηματολογία της αιτήτριας.
Πρέπει εντούτοις να λεχθεί ότι ο Ν. 102(I)/97 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 19/12/97. Και τέθηκε σε εφαρμογή, με βάση τις ρητές διατάξεις του άρθρ. 34(1), ένα μήνα αργότερα, στις 19/1/98. Κατά τις προφορικές διευκρινίσεις, ο κ. Λαζάρου δέχθηκε ότι ο νόμος αυτός είναι εφαρμοστέος μετά την έκδοση της επίδικης απόφασης. Επέμεινε όμως, στη νομιμότητα της διαδικασίας που ακολούθησαν εδώ οι καθών η αίτηση:
"Ο νόμος περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών του 1973 αρ. 97/73 όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 32/82 δεν απαγορεύει τη χρήση αυτής της διαδικασίας. Ρυθμίζει την έκδοση άδειας για να ασχοληθεί κάποιος με την άσκηση του επαγγέλματος του εργολήπτη. Ως εκ τούτου ευσεβάστως εισηγούμαι ότι η επίδικη απόφαση είναι ορθή."
Κατά την έκδοση κάθε διοικητικής πράξης λαμβάνεται υπόψη η ισχύουσα νομοθεσία. Η κρινόμενη περίπτωση δεν ήταν δυνατό να κριθεί με βάση τις προμνησθείσες αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου. Από κανένα νόμο ή κανονισμό δεν εξουσιοδοτήθηκε η έκδοση τέτοιων κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεων. Τούτο είναι δυνατό, με βάση το άρθρ. 54(ζ) του Συντάγματος, μόνο όπου υπάρχει εξουσιοδοτική ρήτρα στο νόμο: βλ. Police v. Hondrou & Another (1962) 3 R.S.C.C. 82.
Το Υπουργικό Συμβούλιο δεν έχει ανεξάρτητη αρμοδιότητα να θεσπίζει κανόνες δικαίου. Σχετικοί με την παρούσα περίπτωση ήταν οι κανόνες δικαίου που προκύπτουν απευθείας από τη νομοθεσία του 1973, όπως τροποποιήθηκε, με βάση την οποία η αιτήτρια είχε δικαίωμα συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό, του οποίου το αντικείμενο μπορούσε να ήταν απεριόριστου μεγέθους και αξίας. Η επίδικη απόφαση ήταν αντίθετη με τις πρόνοιες του νόμου του 1973, στις οποίες αναφέρθηκα και επομένως είναι ανίσχυρη. Η νομοθεσία που αφορά τις προσφορές είναι σαφώς μεταγενέστερη της επίδικης απόφασης. Σε καμιά περίπτωση το επίδικο θέμα δεν μπορούσε να κριθεί με βάση τη νέα νομοθεσία.
Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Με έξοδα σε βάρος της Δημοκρατίας. Δε χρειάζεται να εξετάσω οποιονδήποτε από τους άλλους προβληθέντες λόγους ακύρωσης.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.