|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2008) 3 ΑΑΔ 29
21 Ιανουαρίου, 2008
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π., ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΦΩΤΙΟΥ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ/στές]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
CRESENCIA CABOTAJE MOTILLA,
Αιτήτρια,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΡΙΑΣ ΑΡΧΕΙΟΥ ΠΛΗΘΥΣΜΟΥ
ΚΑΙ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 673/2006)
Αλλοδαποί — Παραχώρηση καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος — Οι σχετικές πρόνοιες της Οδηγίας 2003/109/ΕΚ, η ενσωμάτωσή τους στον Ν.8(Ι)/2007 και η ερμηνεία της ουσίας της ρύθμισης — Ειδικά η εξαίρεση του Αρθρου 3(2)(ε) της Οδηγίας και η εφαρμογή της στην περίπτωση οικιακών βοηθών, υπηκόων τρίτων χωρών, με συγκεκριμένο εργοδότη στη Δημοκρατία.
Η αιτήτρια αξίωσε με την προσφυγή, η οποία εκδικάστηκε από την πλήρη Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου λόγω της σημασίας του εγειρόμενου θέματος, την ακύρωση της απόρριψης της αίτησής της για παραχώρηση στην ίδια του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος δυνάμει της Οδηγίας 2003/109/ΕΚ.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την προσφυγή με απόφαση πλειοψηφίας, αποφάσισε ότι:
Ότι το Αρθρο 3(2)(ε) της Οδηγίας 2003/109/ΕΚ, δεν προσδιορίζει με ρητούς όρους χρονικά την αναφορά «επίσημα περιορισθεί» είναι γεγονός, και δεν μπορεί ως εκ τούτου ούτε ο προσδιορισμός στο Νόμο 8(Ι)/2007 «σε ό,τι αφορά τη χρονική της διάρκεια» να αφαιρέσει από την εμβέλεια της Οδηγίας. Άλλο όμως είναι το ζητούμενο - η ίδια η ερμηνεία των όρων «επίσημα περιορισθεί» ως καθοριστική της εμβέλειας αυτής. Κύριο κριτήριο για απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, σύμφωνα με την εισαγωγική παράγραφο (6) της Οδηγίας, είναι η διάρκεια παραμονής ως αποκαλύπτουσα «την εδραίωση του προσώπου στη χώρα».
Είναι υπό αυτό το πρίσμα που εξηγούνται και που πρέπει να εφαρμόζονται οι εξαιρέσεις του Αρθρου 3 στο γενικό κανόνα ότι πενταετής νόμιμη και αδιάλειπτη παραμονή του υπηκόου τρίτης χώρας, στη χώρα μέλος δίδει δικαίωμα στο καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.
Η περίπτωση που η άδεια παραμονής έχει «επίσημα περιορισθεί», σαφώς παραπέμπει στη γενικότερη δυνατότητα που αναγνωρίζεται στο κράτος μέλος να ρυθμίσει, στα πλαίσια της μεταναστευτικής πολιτικής του, μέσα από «επίσημους περιορισμούς» τις κατηγορίες εκείνες των αλλοδαπών οι οποίες, ως εκ της φύσης τους και του προσδιορισμένου και περιορισμένου του σκοπού της παραμονής, δεν μπορούν να έχουν την προοπτική της μονιμότητας που δημιουργεί εύλογη προσδοκία «εδραίωσης» και συνέχισης της παραμονής στο πνεύμα της Οδηγίας.
Η Κυπριακή Δημοκρατία, στα πλαίσια της Οδηγίας, έχει προβεί σε τέτοιες ρυθμίσεις, αφορώσες πολλές κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών, μέσα από την απόφαση της προς τούτο ορισθείσας Υπουργικής Επιτροπής την οποία και ενέκρινε το Υπουργικό Συμβούλιο και η οποία εκφράζει την έννοια του «επίσημου περιορισμού». Η περίπτωση των οικιακών βοηθών είναι μία από τις κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών που περιλαμβάνονται στις ρυθμίσεις αυτές.
Η πολιτική αυτή συναρτάται προς τη στάθμιση όλων των παραγόντων που διέπουν τη μετανάστευση υπηκόων τρίτων χωρών, περιλαμβανομένης της έκτασης της δυνατότητας της Δημοκρατίας, ως εκ του μικρού μεγέθους της γεωγραφικής επικράτειας και του πληθυσμού της, να δεχθεί και να αφομοιώσει υπηκόους τρίτων χωρών, που συνιστά νόμιμη διάσταση στα πλαίσια της Οδηγίας.
Οι Δικαστές του Ανωτάτου Δικαστηρίου Π. Αρτέμης, Φρ. Νικολαΐδης, Μ. Νικολάτος και Γ. Ερωτοκρίτου, εξέδωσαν χωριστή απόφαση μειοψηφίας, με διάφορο αποτέλεσμα.
Η προσφυγή απορρίπτεται κατά πλειοψηφία, με έξοδα.
Προσφυγή.
Ν. Λοΐζου και Χρ. Χριστούδιας, για την Αιτήτρια.
Κ. Σταυρινός και Γ. Χατζηχάννα, Δικηγόροι της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.: Η απόφαση δεν είναι ομόφωνη. Η απόφαση της πλειοψηφίας θα δοθεί από το Χατζηχαμπή, Δ.. Με αυτή συμφωνούν, Αρτεμίδης, Π., Κωνσταντινίδης, Νικολάου, Ηλιάδης, Κραμβής, Γαβριηλίδης, Παπαδοπούλου και Φωτίου, ΔΔ..
Η απόφαση της μειοψηφίας θα δοθεί από το Δικαστή Νικολαΐδη. Με αυτή συμφωνούν οι Δικαστές, Αρτέμης, Νικολάτος και Ερωτοκρίτου.
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.: Η αιτήτρια, ηλικίας 50 ετών, είναι πολίτης των Φιλιππινών Νήσων. Ήλθε στην Κύπρο νομίμως την 19.11.2000 για να εργαστεί ως οικιακή βοηθός σε συγκεκριμένο σπίτι, προεξασφαλίσασα για το σκοπό αυτό άδεια τρίμηνης παραμονής και εργασίας, η οποία πριν τη λήξη της ανενεώθη με αίτημα της αιτήτριας μέχρι 18.11.2004, δηλαδή για τέσσερα χρόνια από την ημέρα της άφιξης της, με την ένδειξη «FINAL». Πριν λήξει όμως η άδεια της, η αιτήτρια απετάθη για περαιτέρω ανανέωση της, η οποία και εδόθη μέχρι 19.11.2006 και πάλιν με την ένδειξη «FINAL - NOT RENEWABLE». Πριν από τη λήξη της νέας παράτασης, και αφού η αιτήτρια συμπλήρωσε πέντε χρόνια στην Κύπρο, την 25.1.2006, υπέβαλε αίτηση για να της παραχωρηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος δυνάμει της Οδηγίας 2003/109/ΕΚ, το Αρθρο 4.1 της οποίας ορίζει ότι:
«Τα κράτη μέλη παρέχουν το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν στην επικράτεια τους νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα πέντε τελευταία έτη αμέσως πριν από την υποβολή της σχετικής αίτησης.»
Η αίτηση της απερρίφθη με το αιτιολογικό ότι «Η περίπτωση της αλλοδαπής δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας καθότι η διάρκεια παραμονής είναι επίσημα χρονικά περιορισμένη με βάση απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής».
Η απόφαση αυτή προσβάλλεται με την προσφυγή, της οποίας εκρίθη ορθό να επιληφθεί η πλήρης Ολομέλεια ως εκ του σημαντικού θέματος που εγείρεται και το οποίο αφορά την εφαρμογή της Οδηγίας. Η προθεσμία για ενσωμάτωση της Οδηγίας στο Κυπριακό Δίκαιο έληξε την 23.1.2006. Η Δημοκρατία δεν αρνείται ότι, παρά την παράλειψη της να ενσωματώσει την Οδηγία μέχρι την ημερομηνία εκείνη (η ενσωμάτωση έγινε την 14.2.2007 με το Ν.8(Ι)/2007), η Οδηγία, σύμφωνα και με τη νομολογία του ΔΕΚ, είχε ουσιαστική άμεση ισχύ από 23.1.2006, είναι όμως η θέση της, όπως προκύπτει και από την απορριπτική απάντηση στην αίτηση της αιτήτριας, ότι η αιτήτρια εξαιρείτο του οφέλους της Οδηγίας ως εκ του επίσημα χρονικά περιορισμένου της άδειάς της.
Το θέμα ανάγεται στο Αρθρο 3 της Οδηγίας, το οποίο και καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της. Προνοώντας γενικά στο εδάφιο 1 ότι η Οδηγία «εφαρμόζεται στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια κράτους μέλους», προχωρά στο εδάφιο 2 να προνοήσει ότι δεν εφαρμόζεται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι:
«(α) διαμένουν προκειμένου να πραγματοποιήσουν σπουδές ή επαγγελματική κατάρτιση·
(β) έχουν την άδεια να διαμένουν σε κράτος μέλος δυνάμει προσωρινής προστασίας ή ζήτησαν την άδεια να παραμείνουν για τον ίδιο λόγο και αναμένουν απόφαση σχετικά με το καθεστώς τους·
(γ) έχουν την άδεια να διαμένουν σε κράτος μέλος δυνάμει επικουρικών μορφών προστασίας, σύμφωνα με τις διεθνείς υποχρεώσεις, την εθνική νομοθεσία ή την πρακτική των κρατών μελών, ή ζήτησαν την άδεια να διαμείνουν για τον ίδιο λόγο και αναμένουν απόφαση σχετικά με το καθεστώς τους·
(δ) είναι πρόσφυγες ή έχουν υποβάλει αίτηση για αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα και η αίτησή τους δεν έχει ακόμη αποτελέσει αντικείμενο οριστικής απόφασης·
(ε) διαμένουν αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα, όπως ως εσωτερικοί άμισθοι βοηθοί (au pair) ή εποχιακά εργαζόμενοι, ή ως μισθωτοί εργαζόμενοι απασχολούμενοι από φορέα παροχής υπηρεσιών στο πλαίσιο διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών, ή ως φορείς παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών, ή σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η άδεια διαμονής τους έχει επίσημα περιορισθεί·
(στ) απολαύουν νομικού καθεστώτος υποκείμενου στη σύμβαση της Βιέννης του 1961 περί των διπλωματικών σχέσεων, της σύμβασης της Βιέννης του 1963 περί των προξενικών σχέσεων, της σύμβασης του 1969 για τις ειδικές αποστολές, ή της σύμβασης της Βιέννης του 1975 περί των αντιπροσωπιών των κρατών στις σχέσεις τους με τους διεθνείς οργανισμούς που έχουν οικουμενικό χαρακτήρα.»
Είναι ακριβώς την εξαίρεση του Αρθρου 3(2)(ε) που επεκαλέσθη η Δημοκρατία για να θεωρήσει ότι η αιτήτρια δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας. Η άδεια της αιτήτριας, είναι η θέση της Δημοκρατίας, ήταν επίσημα και χρονικά περιορισμένη καθ' όλη τη διάρκεια της, ώστε να έχει εφαρμογή η εξαίρεση του Αρθρου 3(2)(ε). Η βάση του περιορισμού αυτού ήταν η μεταναστευτική πολιτική της Δημοκρατίας, όπως αυτή καθορίστηκε από την αρμόδια Υπουργική Επιτροπή και εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο, και η οποία καθόρισε την ανώτατη περίοδο για απασχόληση υπηκόων τρίτων χωρών ως οικιακών βοηθών αρχικά (το 2000) σε τέσσερα χρόνια και, από το 2002, τροποποιηθείσα, σε έξι χρόνια, για τούτο δε εδόθη και διετής παράταση στην αιτήτρια το 2004 (μετέπειτα, το 2005, η ανώτατη περίοδος εμειώθη στα τέσσερα χρόνια και πάλιν, αυτό όμως δεν επηρέαζε την ήδη δοθείσα ανανέωση στην αιτήτρια.) Τέτοια ήταν και η περίπτωση της αιτήτριας, εξ ου και οι ανάλογες ενδείξεις «FINAL» και «FINAL - NOT RENEWABLE» στις ανανεώσεις που της εδόθησαν. Το ευθύς εξ αρχής ρητά καθορισμένο του προσωρινού και για συγκεκριμένο σκοπό της παραμονής της λοιπόν, καταλήγει η Δημοκρατία, κάθε άλλο παρά μπορούσε να της δημιουργούσε εύλογες προσδοκίες για παραμονή της πέραν του ανωτάτου ορίου που της εδόθη και που συναρτάτο προς αυτή ταύτη τη μεταναστευτική πολιτική της Πολιτείας. Η Δημοκρατία παραπέμπει και σε διάφορες κατηγορίες των αδειών παραμονής για να καταδείξει ότι υπάρχει διαφορά μεταξύ των εν λόγω αδειών προσωρινής παραμονής οι οποίες είναι επίσημα και χρονικά περιορισμένες και άλλων αδειών προσωρινής παραμονής ή αδειών μετανάστευσης οι οποίες δεν είναι έτσι περιορισμένες. Η πλήρης πολιτική της Δημοκρατίας ως προς μεγάλο αριθμό κατηγοριών υπηκόων τρίτων χωρών περιέχεται στην απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής του 2000, με τις διαφοροποιήσεις που γίνονται κατά καιρούς αναλόγως της συνεχώς διαμορφούμενης αντίληψης της Πολιτείας ως προς κάθε συγκεκριμένη κατηγορία υπηκόων τρίτων χωρών σε συνάρτηση με την εκτίμηση όλων των δεδομένων.
Η αιτήτρια, βασιζόμενη στην καθοριζόμενη πενταετή περίοδο νόμιμης παραμονής, εισηγείται ότι όλες οι εξαιρέσεις του Αρθρου 3 αφορούν άδειες παραμονής προσωρινού χαρακτήρα που δεν είναι η περίπτωση της και ότι η επίδικη εξαίρεση του Αρθρου 3(2)(ε) δεν αφορά χρονικό περιορισμό, όπως αυτός που ετέθη στην άδεια της, ώστε να καθίσταται αυθαίρετη η απόρριψη της αίτησης της με αναφορά στο επίσημα χρονικά περιορισμένο της άδειας της. Όπως αυθαίρετη, εισηγείται, είναι και η προσθήκη στο Αρθρο 18Ζ(2)(γ) του Ν.8(I)/2007 ότι οι μεταφερόμενες στο δίκαιο μας πρόνοιες της Οδηγίας δεν εφαρμόζονται σε περιπτώσεις που η άδεια παραμονής έχει επίσημα περιοριστεί «σε ό,τι αφορά τη χρονική της διάρκεια».
Ότι το Αρθρο 3(2)(ε) της Οδηγίας δεν προσδιορίζει με ρητούς όρους χρονικά την αναφορά «επίσημα περιορισθεί» είναι γεγονός, και δεν μπορεί ως εκ τούτου ούτε ο προσδιορισμός στο Νόμο «σε ό,τι αφορά τη χρονική της διάρκεια» να αφαιρέσει από την εμβέλεια της Οδηγίας. Άλλο όμως είναι το ζητούμενο - η ίδια η ερμηνεία των όρων «επίσημα περιορισθεί» ως καθοριστική της εμβέλειας αυτής. Κύριο κριτήριο για απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, σύμφωνα με την εισαγωγική παράγραφο (6) της Οδηγίας, είναι η διάρκεια παραμονής ως αποκαλύπτουσα «την εδραίωση του προσώπου στη χώρα» («that the person has put down root in the country»). Και δικαίως, αφού η ουσιαστική φιλοσοφία που αναδεικνύεται είναι ότι, προκειμένου περί υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος έχει μέσω νόμιμης και αδιάλειπτης παραμονής «εδραιωθεί» στη χώρα μέλος, είναι δίκαιο, ως σύμφωνο με τις εύλογες προσδοκίες του, ότι θα συνεχίσει έτσι τη ζωή που δημιούργησε εκεί στην ίδια βάση και θα τύχει ανάλογης δίκαιης μεταχείρισης ως προς τη μονιμότητα της παραμονής του. Η φιλοσοφία αυτή συνάδει με την όλη ανθρωπιστική αντίληψη που διέπει την Ευρωπαϊκή Ένωση, αλλά και με τη διαχρονική διαμόρφωση αρχών δικαίου σε πλείστους όσους τομείς του.
Είναι υπό αυτό το πρίσμα που εξηγούνται και που πρέπει να εφαρμόζονται οι εξαιρέσεις του Αρθρου 3 στο γενικό κανόνα ότι πενταετής νόμιμη και αδιάλειπτη παραμονή του υπηκόου τρίτης χώρας, στη χώρα μέλος δίδει δικαίωμα στο καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Το διάστημα της πενταετούς νόμιμης και αδιάλειπτης παραμονής καθορίστηκε προφανώς στη βάση ότι, στη συνήθη περίπτωση, μια τέτοια πενταετής παραμονή αναμένεται να δημιουργεί συνθήκες εδραίωσης. Επειδή όμως ακριβώς πρόκειται για γενικό κανόνα, ανεγνωρίσθη συγχρόνως η ανάγκη για εξαιρέσεις καθ' όσον σε αρκετές περιπτώσεις η προϋπόθεση του κανόνα μπορεί να αναιρείται. Στο επίκεντρο λοιπόν της έρευνας ως προς την ερμηνεία των εξαιρέσεων πρέπει να είναι η φύση και ο σκοπός της παραμονής, αφού αυτά είναι που καθορίζουν ή αναιρούν την εύλογη προσδοκία για εδραίωση της παραμονής, και όχι απλώς η χρονική διάρκεια της έστω και αν αυτή υπερβαίνει τα πέντε έτη, χωρίς όμως να αποκλείεται η χρονική διάρκεια να συνιστά και παράγοντα προς τον οποίο συναρτάται η φύση και ο σκοπός της παραμονής.
Είναι για τούτο που το Αρθρο 3(2)(α) εξαιρεί του ωφελήματος του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ειδικά τους φοιτητές και τους επαγγελματικά ασκουμένους, προφανώς έστω και αν αυτοί παραμένουν πέραν των πέντε ετών, αφού η φύση και ο σκοπός της παραμονής τους είναι η χρήση των σπουδαστικών μέσων της χώρας μέλους χωρίς εύλογη προσδοκία μόνιμης εγκατάστασης εκεί (ακόμα και αν μπορεί να λεχθεί ότι συχνά και οι σπουδαστές δημιουργούν δεσμούς εδραίωσης στη χώρα των σπουδών τους). Το σημαντικό είναι ότι η άδεια παραμονής που παραχωρείται σε σπουδαστές βασίζεται στην εξ αρχής αντίληψη της προσωρινής και για συγκεκριμένο σκοπό παραμονής τους, με αποτέλεσμα να μην τους επιτρέπεται να προσβλέπουν εύλογα σε de facto προοπτική μόνιμης παραμονής τους έστω και αν οι σπουδές τους διαρκέσουν πέραν των πέντε ετών.
Είναι το ίδιο με τις άλλες εξαιρέσεις. Οι εξαιρέσεις που αφορούν προσωρινή ή επικουρικής μορφής προστασία (Αρθρο 3(2)(β) και 3(2)(γ) και πρόσφυγες ή αιτητές για αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα (Αρθρο 3(2)(δ) βασίζονται στο ότι τα εν λόγω πρόσωπα έχουν εξ αρχής νόμιμη παραμονή στο κράτος μέλος για το συγκεκριμένο σκοπό της προσωρινής ή επικουρικής μορφής προστασία ή ως πρόσφυγες ή εν αναμονή της διεκπεραίωσης της αίτησης τους για αναγνώριση τους ως πρόσφυγες, και δεν μπορούν να έχουν εύλογη προσδοκία παραμονής για άλλο ευρύτερο σκοπό έστω και αν η παραμονή τους υπερβεί τα πέντε έτη.
Ομοίως, η εξαίρεση του Αρθρου 3(2)(στ) συναρτάται προς την εν γένει «διπλωματική» ιδιότητα του υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος δεν αναμένει και δεν αναμένεται να «εδραιώνεται» στη χώρα μέλος έστω και αν παραμείνει πέραν των πέντε ετών αφού η ιδιότητα του αυτή είναι απόλυτα συνυφασμένη με την υπηρεσία του προς τη χώρα του και περνά μέσα από τη δική της «διπλωματική» παρουσία στη χώρα μέλος.
Και οι εξαιρέσεις, τέλος, του Αρθρου 3(2)(ε) έχουν ανάλογο rationale. Αυτές είναι οι περιπτώσεις που η ίδια η Οδηγία καθορίζει ως περιπτώσεις διαμονής αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα και για τις οποίες δίδει παραδείγματα (χωρίς ασφαλώς αυτά να είναι εξαντλητικά). Στις περιπτώσεις αυτές, στην ίδια την έννοια της προσωρινότητας υπεισέρχεται και το περιορισμένο της αναμενόμενης χρονικής διάρκειας της παραμονής σε συνάρτηση με τη φύση και το σκοπό της, ώστε να αναιρείται η εύλογη προοπτική εδραίωσης της παραμονής. Αυτή ταύτη η εξ αρχής προσωρινότητα του χαρακτήρα της παραμονής εξυπακούει και δικαιολογεί την εξαίρεση από τον κανόνα έστω και αν τελικά το εν λόγω πρόσωπο παραμείνει στη χώρα μέλος πέραν των πέντε ετών. Η περίπτωση που η άδεια παραμονής έχει «επίσημα περιορισθεί», είτε θεωρηθεί ως περίπτωση διαμονής αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα (του «ή» δηλαδή ερμηνευόμενου ως διαζευκτικού προς τις προαναφερόμενες συγκεκριμένες περιπτώσεις) είτε θεωρηθεί ως ξεχωριστή εξαίρεση (του «ή» δηλαδή ερμηνευόμενου ως διαζευκτικού της διαμονής αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα), σαφώς παραπέμπει στη γενικότερη δυνατότητα που αναγνωρίζεται στο κράτος μέλος να ρυθμίσει, στα πλαίσια της μεταναστευτικής πολιτικής του, μέσα από «επίσημους περιορισμούς» τις κατηγορίες εκείνες των αλλοδαπών οι οποίες, ως εκ της φύσης τους και του προσδιορισμένου και περιορισμένου του σκοπού της παραμονής, δεν μπορούν να έχουν την προοπτική της μονιμότητας που δημιουργεί εύλογη προσδοκία «εδραίωσης» και συνέχισης της παραμονής στο πνεύμα της Οδηγίας.
Η Κυπριακή Δημοκρατία, στα πλαίσια της Οδηγίας, έχει προβεί σε τέτοιες ρυθμίσεις, αφορώσες πολλές κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών, μέσα από την απόφαση της προς τούτο ορισθείσας Υπουργικής Επιτροπής την οποία και ενέκρινε το Υπουργικό Συμβούλιο και η οποία εκφράζει την έννοια του «επίσημου περιορισμού». Η περίπτωση των οικιακών βοηθών είναι μία από τις κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών που περιλαμβάνονται στις ρυθμίσεις αυτές. Η απόφαση όπως περιορίζεται χρονικά η άδεια παραμονής τους είναι αποκαλυπτική της αντίληψης της Δημοκρατίας ότι η φύση και ο σκοπός της παραμονής εσωτερικών οικιακών βοηθών, που η άδεια τους μάλιστα αφορά συγκεκριμένο εργοδότη, εμπεριέχει μια ειδικότητα και προσωρινότητα της παραμονής τους που να δικαιολογεί την εξαίρεση τους από το γενικό κανόνα. Σε αυτή τη βάση η αιτήτρια, από την άφιξη της στην Κύπρο και καθ' όλη τη διάρκεια της παραμονής της, εγνώριζε ότι αυτή θα ήταν περιορισμένης διάρκειας και δεν μπορούσε να της εδημιουργούντο ερείσματα εύλογων προσδοκιών για μονιμότερη παραμονή και εδραίωση της στην Κύπρο. Με κάθε ανανέωση μάλιστα της άδειας της, της ετονίζετο τούτο μέσα από την ένδειξη ότι η άδεια δεν θα ανανεώνετο περαιτέρω, δηλαδή πέραν του χρονικού ορίου που καθόριζε η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής για το οποίο της εδίδετο η παράταση. Σαφώς συνιστούσε τούτο επίσημο περιορισμό της άδειας παραμονής της. Και μάλιστα περιορισμό που η αιτήτρια, αποδεχόμενη να έλθει και να παραμείνει νόμιμα στην Κύπρο μόνο ως εκ της άδειας παραμονής της για συγκεκριμένη εργασία, και η ίδια απεδέχθη εφόσον αυτός συνιστούσε αναπόσπαστο όρο της άδειας της. Δεν μπορεί τώρα, ανακρούουσα πρύμναν, να αρνείται την ίδια τη βάση της προσωρινότητας και του για περιορισμένο σκοπό της παραμονής της, ως εκ της οποίας και μόνο κατέστη δυνατή η νόμιμη παρουσία και εργασία της στην Κύπρο, και να ισχυρίζεται ουσιαστικά ότι η και χρονικά περιορισθείσα παραμονή της εκείνη της δημιούργησε συνθήκες εδραίωσης στην Κύπρο και ότι η απόρριψη της αίτησης της συνιστούσε άδικη μεταχείριση της. Η προοπτική τέτοιας εδραίωσης είχε εξ αρχής αναιρεθεί μέσα από τη φύση και το σκοπό της άδειας που της είχε δοθεί και τη διαχρονικά σαφέστατη προς την αιτήτρια θέση της Δημοκρατίας ότι αυτή δεν μπορούσε να αναμένει να παραμείνει στην Κύπρο πέραν του χρονικού ορίου και του σκοπού που η Δημοκρατία, ασκώντας τη μεταναστευτική πολιτική της, καθόρισε για την περίπτωση της. Να τονίσουμε ότι η πολιτική εκείνη συναρτάται προς τη στάθμιση όλων των παραγόντων που διέπουν τη μετανάστευση υπηκόων τρίτων χωρών, περιλαμβανομένης της έκτασης της δυνατότητας της Δημοκρατίας, ως εκ του μικρού μεγέθους της γεωγραφικής επικράτειας και του πληθυσμού της, να δεχθεί και να αφομοιώσει υπηκόους τρίτων χωρών, που συνιστά νόμιμη διάσταση στα πλαίσια της Οδηγίας.
Η προσφυγή απορρίπτεται. Η αιτήτρια θα καταβάλει 1,000 ευρώ έξοδα στη Δημοκρατία.
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: Η αιτήτρια αφίχθηκε στην Κύπρο στις 19.11.2000, όπου εργάζεται ως οικιακή βοηθός. Η άδεια παραμονής και εργασίας της παρατάθηκε κατά καιρούς μέχρι τις 19.11.2006. Στις 25.1.2006 η αιτήτρια, μέσω του δικηγόρου της, αποτάθηκε στον Υπουργό Εσωτερικών και ζήτησε να της παραχωρηθεί καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος, με βάση την Οδηγία 2003/109/ΕΚ. Το αίτημά της δεν ικανοποιήθηκε γιατί, όπως αναφέρθηκε, η διάρκεια παραμονής της ήταν επίσημα χρονικά περιορισμένη με βάση την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής. Εναντίον της πιο πάνω απόφασης ασκήθηκε η παρούσα προσφυγή.
Η Οδηγία 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου της 25ης Νοεμβρίου, 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες, θα έπρεπε να μεταφερθεί στο εθνικό μας δίκαιο το αργότερο μέχρι τις 23.1.2006. Η Κυπριακή Δημοκρατία την ενσωμάτωσε στις 14.2.2007, με τον περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως (Τροποποιητικό) Νόμο του 2007, Ν.8(Ι)/2007.
Κατά το χρόνο υποβολής της αίτησης η οδηγία δεν είχε ακόμα ενσωματωθεί στο ημεδαπό δίκαιο, αλλά όπως διευκρινίστηκε από το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στην Υπόθεση Αρ. 148/78, Pubblico Ministero v. Tullio Ratti [1979] ECR 1629, (1980), η παράλειψη κράτους μέλους να υιοθετήσει τα αναγκαία μέτρα προς υλοποίηση οδηγίας μέσα στην προκαθορισμένη περίοδο, δεν του δίδει το δικαίωμα να στηριχτεί στη δική του αποτυχία να εκτελέσει τις υποχρεώσεις του δυνάμει της οδηγίας, έναντι ατόμων που επιθυμούν να επωφεληθούν από αυτή. Συνεπώς, η παρούσα υπόθεση θα πρέπει να εξεταστεί μέσα στο πνεύμα, τόσο της Οδηγίας 2003/109/ΕΚ, όσο και του Νόμου 8(Ι)/2007.
Η αιτήτρια υποστηρίζει ότι η απόφαση των καθ' ων η αίτηση ελήφθη κατά κατάχρηση και υπέρβαση εξουσίας και είναι αποτέλεσμα πραγματικής και νομικής πλάνης. Ειδικότερα υποστηρίζει ότι η απόφαση είναι αντίθετη με την Οδηγία 2003/109/ΕΚ.
Σύμφωνα με τους καθ' ων η αίτηση οι άδειες παραμονής που χορηγήθηκαν στην αιτήτρια από την αρμόδια αρχή ήταν χρονικά περιορισμένες, γεγονός το οποίο την εξαιρεί από την εφαρμογή της Οδηγίας. Η άδεια προσωρινής παραμονής οποιουδήποτε αλλοδαπού στη Δημοκρατία, συνεχίζουν οι καθ' ων η αίτηση, παρέχει στον κάτοχό της δικαίωμα εισόδου και παραμονής για τέτοια περίοδο, όπως αυτή καθορίζεται στη σχετική άδεια. Αφού λοιπόν η εκδοθείσα άδεια είναι προσωρινής φύσης και άμεσα συνδεδεμένη με τους λόγους που πρόβαλε η αιτήτρια, η παραμονή της είναι επίσημα χρονικά περιορισμένη.
Το Άρθρο 18Ζ(2) του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου, Κεφ. 105, όπως τροποποιήθηκε με το Νόμο 8(Ι)/2007 προβλέπει:
«(2) Ανεξάρτητα από τις διατάξεις του εδαφίου (1), τα Άρθρα 18Η μέχρι 181Η δεν εφαρμόζονται σε υπήκοους τρίτων χωρών οι οποίοι-
(α) Διαμένουν στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές δυνάμει άδειας διαμονής φοιτητή ή άδειας διαμονής για επαγγελματική κατάρτιση·
(β) διαμένουν στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές υπό νομικό καθεστώς που διέπεται από τον περί Προσφύγων Νόμο, όπως αυτός εκάστοτε τροποποιείται ή αντικαθίσταται·
(γ) διαμένουν στις ελεγχόμενες από την κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα, όπως ως εσωτερικοί άμισθοι βοηθοί ή εποχιακά εργαζόμενοι ή ως μισθωτοί εργαζόμενοι απασχολούμενοι από φορέα παροχής υπηρεσιών στο πλαίσιο διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών ή ως φορείς παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών ή σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η άδεια διαμονής τους έχει επίσημα περιορισθεί σε ότι αφορά τη χρονική της διάρκεια·
(δ) απολαύουν νομικού καθεστώτος υποκείμενου στη Σύμβαση της Βιέννης του 1961 περί Διπλωματικών Σχέσεων, της Σύμβασης της Βιέννης του 1963 περί Προξενικών Σχέσεων ή της Σύμβασης της Βιέννης του 1975 περί των Αντιπροσωπειών των Κρατών στις Σχέσεις τους με τους Διεθνείς Οργανισμούς που Έχουν Οικουμενικό Χαρακτήρα».
Οι λέξεις στο εδάφιο (γ) «σε ότι αφορά τη χρονική της διάρκεια» προστέθηκαν στο Νόμο, ενώ δεν υπάρχουν στην οδηγία. Οι λέξεις που έχουν προστεθεί μεταβάλλουν θεμελιακά την ουσία της εξαίρεσης. Κατά τη γνώμη μας είναι φανερό ότι η εξαίρεση ήθελε να αποκλείσει άτομα τα οποία διαμένουν σε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποκλειστικά για λόγους προσωρινού χαρακτήρα ή άτομα των οποίων η άδεια παραμονής έχει περιοριστεί για συγκεκριμένο σκοπό. Αυτό φαίνεται και από τα παραδείγματα που δίδονται στην ίδια την Οδηγία, όπως δηλαδή οι εσωτερικοί άμισθοι βοηθοί ή οι εποχιακά εργαζόμενοι.
Το πνεύμα της οδηγίας (Αρθρο 4), είναι ότι τα κράτη μέλη παρέχουν το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν στην επικράτειά τους νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα πέντε τελευταία έτη αμέσως πριν από την υποβολή της σχετικής αίτησης. Κύριο δε κριτήριο για την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος είναι, όπως επίσης τονίζεται στην Οδηγία, η διάρκεια διαμονής στην επικράτεια κράτους μέλους, κατοίκηση η οποία θα πρέπει να είναι νόμιμη και αδιάλειπτη ώστε να δείχνει την εδραίωση του προσώπου στη χώρα.
Σκοπός της Οδηγίας είναι να παρέχεται το ειδικό καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άτομα στα οποία, λόγω της μακράς εδώ παραμονής, τους δημιουργήθηκαν εύλογες προσδοκίες για μια πιο μακρόχρονη κατοίκηση. Το γεγονός ότι η άδεια παραμονής τους ήταν προσωρινή ή χρονικά περιορισμένη δεν αλλάζει τα πράγματα. Εκείνο που έχει σημασία είναι η εδραίωση του προσώπου στον τόπο. Η για μεγάλο χρονικό διάστημα παραμονή γεννά την προσδοκία. Δεν είναι καν, όπως θα δούμε στη συνέχεια, απαραίτητη η έκδοση οποιασδήποτε άδειας παραμονής. Αρκεί ο υπήκοος της τρίτης χώρας να διαθέτει νόμιμη διαμονή. Ακόμα κι αν η εκδιδόμενη άδεια παραμονής είναι εξ αρχής περιορισμένης χρονικής διάρκειας, μπορούν να δημιουργηθούν εύλογες προσδοκίες για μονιμότερη παραμονή. Οι εύλογες προσδοκίες σχηματίζονται απλώς με την πάροδο του χρόνου.
Το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος απευθύνεται ακριβώς στα πρόσωπα τα οποία νομίμως και αδιαλείπτως, έστω και με προσωρινή αρχικά άδεια παραμονής, παραμένουν στη χώρα. Το γεγονός ότι στις εκδοθείσες άδειες παραμονής καθορίζεται χρόνος δεν επιδρά επί του δικαιώματος. Αρκεί η παραμονή να είναι νόμιμη. Η προσωρινότητα που χαρακτηρίζει την εξαίρεση του Αρθρου 3 της Οδηγίας πηγάζει όχι από τη χρονική διάρκεια της άδειας που παραχωρήθηκε, αλλά από τη φύση της ιδιότητας ή του επαγγέλματος που το άτομο ασκεί.
Ως προς το επιχείρημα ότι η Κυπριακή Δημοκρατία στα πλαίσια της Οδηγίας, διά της απόφασης της εξ Υπουργών Επιτροπής καθόρισε τι θεωρεί «επίσημα περιορισμένη» αρκεί να λεχθεί ότι δεν εναπόκειται σε κάθε χώρα μέλος να καθορίζει και να δίδει το δικό της νόημα ή ορισμό σε όρους της οδηγίας. Ο όρος «επίσημα περιορισμένη» έχει συγκεκριμένο νόημα, κοινό για όλα τα κράτη μέλη. Η μεταναστευτική πολιτική κάθε χώρας μέλους δεν μπορεί να μεταβάλει το πνεύμα της Οδηγίας, ούτε και να το περιορίσει αυθαίρετα.
Το θέμα ερμηνείας της εξαίρεσης από την παροχή του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος απασχόλησε σύνοδο εμπειρογνωμόνων από όλα σχεδόν τα κράτη μέλη, που έγινε στις Βρυξέλλες, μεταξύ της 7ης και 8ης Ιουλίου του 2005. Άνκαι στα πορίσματα επισημάνθηκε ότι νομικά δεσμευτική ερμηνεία της οδηγίας μπορεί να δοθεί μόνο από το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, διευκρινίστηκε ότι η συζήτηση ξεκαθάρισε πολλά σημεία και δημιούργησε κοινή αντιμετώπιση όλων των κρατών μελών. Η σύνοδος κατέληξε ότι για εφαρμογή των προνοιών της Οδηγίας δεν απαιτείται καν η έκδοση άδειας διαμονής. Νόμιμη διαμονή θεωρείται ως ικανοποιητική. Απαντώντας άμεσα στο θέμα εφαρμογής της συγκεκριμένης εξαίρεσης για άτομα των οποίων η άδεια διαμονής έχει επίσημα περιοριστεί, οι εμπειρογνώμονες αποφάνθηκαν ότι η πρόνοια αυτή συνιστά εξαίρεση και συνεπώς η ερμηνεία της θα έπρεπε να είναι περιοριστική (ejusdem generis) και να συνάδει με τα παραδείγματα που δίδονται στην Οδηγία, όπως δηλαδή τους εποχιακούς εργάτες, τους άμισθους βοηθούς και τους ειδικά τοποθετημένους εργαζόμενους (posted workers). Τονίστηκε ιδιαίτερα πως το γεγονός και μόνο ότι η άδεια παραμονής είναι χρονικά περιορισμένη, αλλά ανανεώσιμη, δεν την θέτει στην εξαίρεση του Αρθρου 3(2) (ε) της Οδηγίας. Επισημάνθηκε ακόμα ότι μόνο άδειες παραμονής οι οποίες λόγω της φύσης τους όπως, επί παραδείγματι, εποχιακών εργατών και άμισθων βοηθών είναι περιορισμένες, μπορούν να θεωρηθούν ως «επίσημα περιορισμένες».
Τα συμπεράσματα αυτά της συνόδου εμπειρογνωμόνων, εκτός του ότι μας καθοδηγούν στην ορθή ερμηνεία της Οδηγίας, δεικνύουν πέραν πάσης αμφιβολίας ότι η περίληψη στη νομοθεσία μας των λέξεων «σε ότι αφορά τη χρονική της διάρκεια» όχι μόνο δεν είναι ορθή, αλλά ουσιαστικά παραποιεί την ουσία της Οδηγίας.
Σκοπός της Οδηγίας, όπως εξ' άλλου φαίνεται και από το όλο πνεύμα και διατύπωσή της δεν ήταν η εξαίρεση ατόμων στα οποία δόθηκε άδεια παραμονής για κάποιο συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και η οποία ανανεωνόμενη κατέληγε να υπερβαίνει τα πέντε έτη.
Θεωρούμε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αποτέλεσμα πλάνης και λανθασμένης ερμηνείας του Νόμου και της σχετικής ευρωπαϊκής οδηγίας.
Υπό τις περιστάσεις θα επιτρέπαμε την προσφυγή, με έξοδα εναντίον των καθ' ων η αίτηση.
Η προσφυγή απορρίπτεται κατά πλειοψηφία, με έξοδα.