|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2000) 4 ΑΑΔ 907
22 Σεπτεμβρίου, 2000
[ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ/στής]
AΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
(Υπόθεση Αρ. 170/1998)
ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΣ ΜΙΧΑΗΛΙΔΗΣ,
Αιτητής,
v.
ΔΗΜΟΥ ΠΑΦΟΥ,
Καθ' ου η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 298/1998)
ΗΛΙΑΣ ΗΛΙΑΔΗΣ,
Αιτητής,
v.
ΔΗΜΟΥ ΠΑΦΟΥ,
Καθ' ου η αίτηση.
(Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 170/1998, 298/1998)
Έννομο Συμφέρον ― Αιτητή που προσβάλλει διορισμό, αν και συμμετείχε στην όλη διαδικασία επιλογής χωρίς καμία επιφύλαξη, να αμφισβητήσει το κύρος του σχεδίου υπηρεσίας της υπό πλήρωση θέσης.
Δήμοι ― Διορισμοί/Προαγωγές ― Σχέδια υπηρεσίας ― Η επιβαλλόμενη έγκριση της εφαρμογής τους από το Υπουργικό Συμβούλιο ― Άρθρο 53 του περί Δήμων Νόμου του 1985 (Ν.111/85) ― Ερμηνεία ― Περιστάσεις παραβίασης της διάταξης στην κριθείσα περίπτωση.
Ο αιτητής προσέφυγε κατά του διορισμού του ενδιαφερομένου μέρους στη θέση του Δημοτικού Γραμματέα, υποστηρίζοντας μεταξύ άλλων ότι η διαδικασία θέσης σε ισχύ του εφαρμοσθέντος σχεδίου υπηρεσίας έπασχε.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Οι αιτητές είχαν έννομο συμφέρον να αμφισβητήσουν το κύρος του σχεδίου υπηρεσίας. Τούτο είναι κανονιστική πράξη, νομοθετικού περιεχομένου, που δεν μπορεί να προσβληθεί ευθέως, αλλά μόνο ευκαιριακά, σε περιπτώσεις προαγωγής ή διορισμού, όπως είναι η παρούσα.
2. Με τα Άρθρα 53 και 54 του περί Δήμων Νόμου αρ. 111/85 αρχίζει η ενότητα διατάξεων που αφορούν αποκλειστικά τους δημοτικούς υπαλλήλους. Τούτο άλλωστε επιμαρτυρεί η ομώνυμη επικεφαλίδα. Είναι ορθό ότι η σύνταξη των σχεδίων υπηρεσίας για δημοτική θέση, περιλαμβανόμενης της επίδικης θέσης, δε χρειάζεται την εκ των προτέρων έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου. Σχέδια υπηρεσίας μπορεί να καταρτισθούν από το Δήμο χωρίς οποιαδήποτε επέμβαση ή εξάρτηση από το Υπουργικό. Όμως η εφαρμογή τους χρειάζεται τέτοια έγκριση. Με αυτό τον τρόπο το Υπουργικό Συμβούλιο διαφύλαξε δικαίωμα εποπτείας ή ελέγχου με το να αρνείται έγκριση σε περιπτώσεις που κρίνει κατάλληλες.
Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η θέσπιση των περί Δημοτικής Υπηρεσίας του Δήμου Πάφου Κανονισμών του 1989 (Κ.Δ.Π. 257/89) εμπεριέχει μια μόνιμη γενική apriori έγκριση σχεδίων υπηρεσίας που μπορεί ένας Δήμος να καταρτίζει κατά καιρούς. Η ερμηνεία αυτή δεν αποτελεί την αληθινή ερμηνεία των διατάξεων. Δεν συνάδει ούτε με τη λεκτική διατύπωσή τους, αλλά ούτε με το σκοπό του νόμου. Αντίθετα, βγαίνει έξω από τα όρια τους. Σε αντίθετη περίπτωση, δεν θα υπήρχε κανένας λόγος το εδ. 1 του Άρθρου 53 να ασχολείται ειδικά και να αναφέρει ρητά ότι χρειάζεται έγκριση για την εφαρμογή. Ο νομοθέτης ήθελε να αφήσει την πρωτοβουλία σύνταξης σχεδίων υπηρεσίας σε Δήμους, αλλά έθεσε την αρμοδιότητα υπό την αίρεση έγκρισης. Διαφορετικά το Άρθρο 53(1) δε θα είχε νόημα. Η απουσία έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου για εφαρμογή του οικείου σχεδίου υπηρεσίας στην περίπτωση αυτή καθιστά το σχέδιο υπηρεσίας ανυπόστατο και το διορισμό του ενδιαφερόμενου μέρους που στηρίχθηκε σ' αυτό άκυρο.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενη Υπόθεση:
Meletis a.o. v. The Cyprus Ports Authority a.o. (1987) 3 C.L.R. 1984.
Προσφυγές.
Συνεκδικαζόμενες προσφυγές από τους αιτητές κατά του διορισμού του ενδιαφερόμενου μέρους στη θέση Δημοτικού Γραμματέα στο Δήμο Πάφου.
Α.Σ. Αγγελίδης, για τους Αιτητές και στις δύο προσφυγές.
Χρ. Κληρίδης, για τον Καθ' ου η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKHTAΣ, Δ.: Η θέση Δημοτικού Γραμματέα στο Δήμο Πάφου προκηρύχθηκε στις 26/7/97 με δημοσιεύσεις στον τύπο χωρίς όμως και με σχετική αγγελία στην επίσημη εφημερίδα της Δημοκρατίας. Η δημοσίευση, παράρτημα αρ. 1 (εφημερίδες "Αλήθεια" και "Σημερινή"), που είναι στο φάκελο, αντανακλά με πιστότητα το περιεχόμενο του οικείου σχεδίου υπηρεσίας (παράρτημα αρ. 2). Κρίθηκε ότι τόσο οι αιτητές όσο και το ενδιαφερόμενο μέρος Θ. Φιλιππίδης κατείχαν τα προαπαιτούμενα του σχεδίου υπηρεσίας. Παρακάθησαν δε μαζί με τους άλλους υποψηφίους σε γραπτές εξετάσεις. Τις εξετάσεις οργάνωσε το Πανεπιστήμιο Κύπρου, που βαθμολόγησε και τα γραπτά.
Στις 17/12/97 κλήθηκαν σε προφορική συνέντευξη οι 8 πρώτοι επιτυχόντες στις γραπτές εξετάσεις. Μεταξύ αυτών ήταν και οι διάδικοι. Αφού λήφθηκε υπόψη και το αποτέλεσμα αυτής της εξέτασης, το Δημοτικό Συμβούλιο έκρινε ότι το ενδιαφερόμενο μέρος, που συγκέντρωσε συνολικά τη ψηλότερη βαθμολογία, υπερτερούσε των άλλων υποψηφίων. Αποφασίστηκε αυθημερόν να του προσφερθεί διορισμός στην εν λόγω θέση από 1/2/98, τον οποίο το ενδιαφερόμενο μέρος, με επιστολή του ημερ. 5/1/98, αποδέχθηκε.
Η πράξη αυτή του Δημοτικού Συμβουλίου, ημερ. 17/12/97, είναι αντικείμενο των δυο προσφυγών. Το αίτημα του δικηγόρου των προσφευγόντων για συνεκδίκαση τους ενόψει της ουσιαστικά κοινής πραγματικής και νομικής του βάσης, στο οποίο συγκατατέθηκε η άλλη πλευρά, έγινε αποδεκτή από το Δικαστήριο, το οποίο εξέδωσε και σχετικό διάταγμα συνεκδίκασης.
Ένα από τα θέματα που έθιξε ο δικηγόρος των αιτητών, καίριας σημασίας για την τύχη της υπόθεσης, όπως επισημαίνει και ο αντίδικος του στην αρχή της γραπτής του αγόρευσης, άπτεται της νομιμότητας του σχεδίου υπηρεσίας της θέσης. Οι εκατέρωθεν εισηγήσεις διαμορφώθηκαν γύρω από τις διατάξεις του άρθρ. 53 του περί Δήμων Νόμου, αρ. 111/85, όπως τροποποιήθηκε. Ιδιαίτερη βαρύτητα έχει το εδ. (1) του άρθρ. 53, παρόλο που στις αγορεύσεις υπάρχει αναφορά και στα λοιπά εδάφια, όπως και το άρθρ. 54(1) (α) και (β). Το 53(1) ορίζει ότι:
"Το συμβούλιον κέκτηται εξουσίαν όπως, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εφαρμόζη σχέδια υπηρεσίας διά τας θέσεις της δημοτικής υπηρεσίας των οποίων ο συγκεκριμένος αριθμός θα εμφαίνεται εις τον τακτικόν προϋπολογισμόν του δήμου με την αντίστοιχον δι' εκάστην θέσιν μισθολογικήν κλίμακα."
Ο δικηγόρος των αιτητών ισχυρίστηκε ότι το σχέδιο υπηρεσίας, όπως διαμορφώθηκε για να ευνοήσει (κατά τους ισχυρισμούς του) το ενδιαφερόμενο μέρος καθιστώντας δυνατή την υποψηφιότητα του, είναι παράνομο γιατί δε λήφθηκε η έγκριση, την οποία απαιτεί ο νόμος. Πέρα από το ότι δεν τηρήθηκε η προϋπόθεση αυτή, δεν υπήρξε συμμόρφωση και με την προϋπόθεση που θεσπίζει το εδ. (2) για δημοσίευση του σχεδίου υπηρεσίας στην επίσημη εφημερίδα. Είναι βολικό να παραθέσουμε εδώ το κείμενο της διάταξης:
"To συμβούλιον κέκτηται περαιτέρω εξουσίαν όπως, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδη δημοτικούς κανονισμούς δημοσιευομένους εις την επίσημον εφημερίδα της Δημοκρατίας, καθορίζοντας την διαδικασίαν η οποία θα ακολουθήται κατά την πλήρωσιν των κενών θέσεων, τους γενικούς όρους υπηρεσίας των δημοτικών υπαλλήλων, τα καθήκοντα και τας υποχρεώσεις αυτών, τα της ασκήσεως επ' αυτών πειθαρχικής εξουσίας ως και παν παρεμπίπτον και συναφές προς τα ανωτέρω θέματα".
Σύμφωνα με την παράγρ. (β) το Συμβούλιο διορίζει στις οργανικές θέσεις που δημιουργεί το 54(1)(α) πρόσωπα που δεν είναι μέλη του. Η εισήγηση είναι ότι, για μόνους τους λόγους αυτούς, πάσχει ολοκληρωτικά η βάση της διαδικασίας και οδηγεί αναπόφευκτα σε ακύρωση της τελικής επιλογής του Δημοτικού Συμβουλίου.
Ο δικηγόρος του καθού υπέβαλε ότι δεν μπορεί να συζητηθεί το θέμα. Ελλείπει το απαιτούμενο έννομο συμφέρον για προώθηση του. Συγκεκριμένα αναφέρει ότι η συμμετοχή του αιτητή (προσφ. αρ. 298/98) στη διαδικασία διορισμού έγινε χωρίς την από μέρους του επιφύλαξη δικαιώματος να αμφισβητήσει τη νομιμότητα του σχεδίου υπηρεσίας. Μάλιστα, πρόσθεσε ο συνήγορος - και είναι σωστό - ο αιτητής στο δικόγραφο του ισχυρίζεται ότι κατέχει τα προσόντα του σχεδίου υπηρεσίας, ενώ δεν συμβαίνει το ίδιο με το ενδιαφερόμενο μέρος. Στη συνέχεια ο συνήγορος παραδέχεται ότι στην παράγραφο ζ (έκθεση γεγονότων) ο αιτητής θίγει το ζήτημα, αλλά εισηγείται ότι:
"από τη στιγμή που δέχθηκε (ο αιτητής) μέχρι καταχώρησης της προσφυγής ανεπιφύλακτα την νομιμότητα του Σχεδίου Υπηρεσίας δεν νομιμοποιείται εκ των υστέρων να ισχυρίζεται ότι το Σχέδιο Υπηρεσίας είναι άκυρο."
Ανοίγω σύντομη παρένθεση για να παρατηρήσω ότι πράγματι το δικόγραφο περιείχε το απαραίτητο δικονομικό βάθρο αμφισβήτησης της εγκυρότητας του σχεδίου υπηρεσίας. Ο συνήγορος του αιτητή, εκτός της παραγρ. ζ παρέπεμψε και σε ορισμένα από τα νομικά σημεία της προσφυγής. Όμως η παράγραφος εκφράζει την εναντίωση προς το σχέδιο υπηρεσίας πληρέστερα. Αναφέρει ότι:
"ζ. Είναι ο ισχυρισμός του αιτητή ότι τα Σχέδια Υπηρεσίας της επίδικης θέσης είναι ULTRA VIRES του Νόμου αφού δεν εγκρίθηκαν από το Υπουργικό Συμβούλιο ως το άρθρ. 53(1) του περί Δήμων Νόμου προνοεί."
Πηγαίνω σε κάτι παρεμφερές. Δεν ηγέρθη ειδικά από τον καθού, αλλά νομίζω πως μπορώ να καταγράψω τον κάποιο προβληματισμό μου. Το κύρος του σχεδίου υπηρεσίας συζητείται - και από τις δύο πλευρές - στην προσφ. 298/98. Όμως στην αγόρευση του αιτητή στην 170/98 αναφέρεται ότι "τα όσα περιέχονται σε εκείνη την υπόθεση περί την όλη διαδικασία ισχύουν και για την παρούσα και αντίθετα βέβαια". Δικονομικά δε θεμελιώνεται στα νομικά σημεία 2, 3, και 15, που δεν θεωρώ απαραίτητο να μεταφέρω και εδώ. Εν πάση περιπτώσει η στενή διαπλοκή των υποθέσεων καθιστά το όποιο αποτέλεσμα ίσης σημασίας και για τις δύο με τις ίδιες ακριβώς επιπτώσεις.
Είναι η γνώμη μου ότι οι αιτητές είχαν έννομο συμφέρον να αμφισβητήσουν το κύρος του σχεδίου υπηρεσίας. Τούτο είναι κανονιστική πράξη, νομοθετικού περιεχομένου, που δεν μπορεί να προσβληθεί ευθέως, αλλά μόνο ευκαιριακά, σε περιπτώσεις προαγωγής ή διορισμού, όπως είναι η παρούσα. Την άποψη μου υποστηρίζει η υπόθεση Meletis & Others v. The Cyprus Ports Authority & Another (1987) 3 C.L.R. 1984. Είναι απόφαση Ολομέλειας. Οι παράγρ. 2 και 3 της σύνοψης στη σελ. 1985 άπτονται του θέματός μας:
"(2) Α scheme of service is an act of legislative character and cannot be challenged directly as such by a recourse under Article 146, but it can be challenged indirectly by means of a recourse made against the result of its application, such as a promotion or an appointment made in accordance with it.
(3) Once the applicants have challenged the promotions on the ground that the scheme of service is invalid, they do possess a legitimate interest entitling them to pursue these proceedings to the extent of having a judicial determination regarding the validity of the said scheme of service."
Η εισήγηση του καθού αναφορικά με την ουσία είναι ότι δε χρειαζόταν η ιδιαίτερη έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου για τη σύνταξη του σχεδίου υπηρεσίας. Κατά το άρθρ. 53(1) απαιτείται μόνο έγκριση του Υπουργικού για την εφαρμογή του. Όπως το ερμηνεύει ο δικηγόρος του Δήμου και καταφεύγω στην αγόρευσή του:
"Το άρθρ. 53(1) αναφέρει ότι (το Δημοτικό Συμβούλιο) έχει εξουσία με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου να εφαρμόζει σχέδια υπηρεσίας. Πρόκειται για εξουσία και όχι για υποχρέωση την οποία μπορεί να ασκήσει μπορεί και όχι. Καμία υποχρέωση."
Κατά το συνήγορο, η άποψη του αυτή ενισχύεται από την πρακτική που ακολουθήθηκε μέχρι τώρα σε όμοιες περιπτώσεις. Έφερε σαν παράδειγμα το Δήμο Γεροσκήπου τον οποίο το Υπουργείο των Εσωτερικών συμβούλευσε (στις 16/2/95), με βάση γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας (που ατυχώς δεν επισυνάπτεται), ότι το άρθρ. 53(1) δεν επιβάλλει υποχρέωση έγκρισης των σχεδίων υπηρεσίας των δημοτικών θέσεων. Είπε ακόμη ότι το θέμα θα μπορούσε να ρυθμιστεί "μέσω Κανονισμών για τη Δημοτική Υπηρεσία"· και ότι στο μεταξύ θα μπορούσε ο Δήμος εκείνος να προχωρήσει στην εφαρμογή των σχεδίων υπηρεσίας, που το ίδιο το Υπουργείο και οι Υπηρεσίες του κατάρτισαν.
Η έγκριση του άρθρ. 53(1) εδώ, κατά την εισήγηση, δόθηκε apriori με τη θέσπιση των περί Δημοτικής Υπηρεσίας Κανονισμών του Δήμου Πάφου του 1989 (Κ.Δ.Π. 257/89) που θεσμοθετούν τη διαδικασία πλήρωσης των θέσεων. Παρόλο που, κατά την ίδια εισήγηση, δε χρειαζόταν η κανονιστική πράξη γιατί η θέση δημοτικού γραμματέα έχει θεσμικό χαρακτήρα, όπως προκύπτει από διάφορες πρόνοιες του νόμου.
Η καταληκτική παράγραφος της αγόρευσης του κ. Κληρίδη δείχνει ακριβώς πώς αντιλαμβάνεται και θέτει το ζήτημα ο Δήμος και εμπερικλείει και το βασικό του επιχείρημα. Προτιμώ, για να μην υπάρχει κίνδυνος αλλοίωσης, να την παραθέσω (προσφ. αρ. 298/98) αντί να συνοψίσω:
"Εν πάση περιπτώσει στην Κ.Δ.Π. 257/89, Κανονισμός 16 αναφέρεται ότι τα γενικά καθήκοντα, μισθός, ευθύνες κ.τ.λ. καθορίζονται σε Σχέδια Υπηρεσίας. Οι Κανονισμοί αυτοί εγκρίθηκαν από το Υπουργικό Συμβούλιο. Είναι αυτονόητο ότι με τον Κανονισμό δόθηκε η απαιτούμενη έγκριση στο Δημοτικό Συμβούλιο για τη θέσπιση από καιρού εις καιρό Σχεδίων Υπηρεσίας και κατά συνέπεια πρέπει να θεωρείται ότι για την εφαρμογή και του συγκεκριμένου Σχεδίου Υπηρεσίας δόθηκε η διά κανονισμού έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου. Η Κ.Δ.Π. 257/89 αφορά το Δήμο Πάφου και εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο. Προνοεί για τη σύνταξη σχεδίων υπηρεσίας και για τη διαδικασία πλήρωσης της θέσης."
Με τα άρθρα 53 και 54 αρχίζει η ενότητα διατάξεων που αφορούν αποκλειστικά τους δημοτικούς υπαλλήλους. Τούτο άλλωστε επιμαρτυρεί η ομώνυμη επικεφαλίδα. Είναι, κατά τη γνώμη μου, ορθό ότι η σύνταξη των σχεδίων υπηρεσίας για δημοτική θέση, περιλαμβανόμενης της επίδικης θέσης, δε χρειάζεται την εκ των προτέρων έγκριση του Υπουργικού. Σ' αυτό τελικά συμφώνησε και ο δικηγόρος των αιτητών. Σχέδια υπηρεσίας μπορεί να καταρτισθούν από το Δήμο χωρίς οποιαδήποτε επέμβαση ή εξάρτηση από το Υπουργικό. Όμως η εφαρμογή τους χρειάζεται τέτοια έγκριση. Είναι η άποψη μου ότι με αυτό τον τρόπο το Υπουργικό διαφύλαξε δικαίωμα εποπτείας ή ελέγχου με το να αρνείται έγκριση σε περιπτώσεις που κρίνει κατάλληλες.
Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η θέσπιση των παραπάνω κανονισμών εμπεριέχει μια μόνιμη γενική apriori έγκριση σχεδίων υπηρεσίας που μπορεί ένας Δήμος να καταρτίζει κατά καιρούς. Δεν μπορώ να δεχθώ ότι η ερμηνεία που εισηγείται ο καθού αποτελεί την αληθινή ερμηνεία των διατάξεων. Δε συνάδει ούτε με τη λεκτική διατύπωση τους, αλλά ούτε με το σκοπό του νόμου. Αντίθετα, βγαίνει έξω από τα όρια τους. Αν το επιχείρημα του δικηγόρου του Δήμου ήταν σωστό, δε θα υπήρχε κανένας λόγος το εδ. 1 του άρθρ. 53 να ασχολείται ειδικά και να αναφέρει ρητά ότι χρειάζεται έγκριση για την εφαρμογή. Ο νομοθέτης ήθελε να αφήσει την πρωτοβουλία σύνταξης σχεδίων υπηρεσίας σε Δήμους, αλλά έθεσε την αρμοδιότητα υπό την αίρεση έγκρισης. Διαφορετικά το άρθρ. 53(1) δε θα είχε νόημα. Η απουσία έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου για εφαρμογή του οικείου σχεδίου υπηρεσίας στην περίπτωση αυτή καθιστά το σχέδιο υπηρεσίας ανυπόστατο και το διορισμό του ενδιαφερόμενου μέρους που στηρίχθηκε σ' αυτό άκυρο.
Προβλήθηκαν - και συζητήθηκαν - και άλλοι λόγοι ακύρωσης. Δε χρειάζεται όμως η εξέτασή τους, αφού η βάση της διαδικασίας, όπως κατέληξα, ήταν νομικά ανύπαρκτη.
Η επίδικη πράξη ακυρώνεται. Με έξοδα σε βάρος του καθού η αίτηση.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.