|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση Αρ. 326/97
ΕΝΩΠΙΟΝ: ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗ, Δ.
Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος
Μεταξύ:
Χρυσή Ιωάννου δια του Πληρεξουσίου
Αντιπροσώπου της Σωτήρη Ν. Καπόνα
Αιτητή
και
1. Κυπριακής Δημοκρατίας διά του Γενικού Εισαγγελέα
2. Υπουργού Γεωργίας Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος
3. Τμήμα Πολεοδομίας
Καθ΄ων η Αίτηση
--------------
27
Μαΐου 1999Για τον Αιτητή: κ. Μιχαήλ για Παπαχαραλάμπους και Αγγελίδη.
Για τους Καθ΄ων η Αίτηση: κ. Γ. Γεωργαλλής, Δικηγόρος της
Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα.
----------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Η Αιτήτρια κυρία Ιωάννου ζητά ακύρωση της απόφασης ημερομηνίας 29.1.1997 με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα της για παραχώρηση πολεοδομικής άδειας λατομείου μετά από ιεραρχική προσφυγή.
Στα γεγονότα πάνω στα οποία βασίζεται η Αίτηση αναφέρεται ότι εδόθη προνόμιο λατομείου με αριθμό 7680 στην Εταιρεία Λατομείο Παναγιώτου & Υιοί Λτδ παρά το ότι το αίτημα της κας. Ιωάννου για παραχώρηση στην ίδια του προνομίου λατομείου είχε χρονικώς προτεραιότητα και παρά το ότι το δοθέν στην εν λόγω εταιρεία προνόμιο ήταν επί ιδιοκτησίας της κας. Ιωάννου η οποία και δεν είχε συγκατατεθεί. Τα νομικά σημεία πάνω στα οποία βασίζεται η Αίτηση ως προβάλλοντα λόγους ακύρωσης είναι τα ακόλουθα:
"1. Η επίδικη απόφαση ελήφθηκε χωρίς να γίνει η δέουσα έρευνα.
2. Η επίδικη απόφαση ελήφθη χωρίς αιτιολογία.
3. Η επίδικη απόφαση ελήφθη χωρίς να συμπληρώνουνται οι προϋποθέσεις της σχετικής Νομοθεσίας που προνοεί μεταξύ άλλων την συγκατάθεση του ιδιοκτήτου γης ως προϋπόθεση για παραχώρηση αδείας λατομείου.
4. Η επίδικη απόφαση ελήφθη κάτω υπό καθεστώς πλάνης περί τα πράγματα δηλαδή ότι ο Ανδρέας Παναγιώτου και η Εταιρεία Λατομείο Παναγιώτου και Υιοί Λτδ ήταν το ίδιο πρόσωπο.
5. Η επίδικη απόφαση δεν έλαβε υπ΄όψιν τη χρονική προτεραιότητα του αιτήματος της αιτήτριας.
6. Η επίδικη απόφαση δεν έλαβε υπ΄όψιν το γεγονός ότι η λατόμευση ορυκτών καταστρέφει και την επιφάνεια της γης, έτσι που να καταστρατηγείται το δικαίωμα ιδιοκτησίας.
7. Η επίδικη απόφαση πάσχει διότι επροτιμήθησαν τα συμφέροντα τρίτου, χωρίς αιτία και λόγο, αντί τα συμφέροντα της Αιτήτριας.
8. Η επίδικη απόφαση πάσχει διότι το δικαίωμα λατόμευσης είναι προσωπικό και έπαυσε να υπάρχει με το θάνατο του Ανδρέα Παναγιώτου.
9. Η επίδικη απόφαση πάσχει διότι ελήφθη υπό την πλάνη ότι το παρασχεθέν προνόμιο εδόθη υπό κρατικής γης και όχι επί της γης της Αιτήτριας."
Η κα. Ιωάννου είναι η ιδιοκτήτρια των τεμαχίων 169, 170 και 171 του Φ/Σ XXXV/10 στη Δρούσεια, μέρος των οποίων βρίσκεται σε λατομική ζώνη και μέρος σε περιοχή "Εξαιρετικής Φυσικής Καλλονής". Στις 12.11.1993 η κυρία Ιωάννου είχε υποβάλει αίτηση για πολεοδομική άδεια λατομείου στο εν λόγω κτήμα της τεμάχιο 170, η οποία απορρίφθηκε για το λόγο ότι στις 19.4.1990 είχε ήδη παραχωρηθεί προνόμιο λατομείου στο εν λόγω κτήμα σε άλλο και επίσης για το λόγο ότι μέρος του τεμαχίου ευρίσκετο εκτός της λατομικής ζώνης. Στη συνέχεια,
στις 29.9.1994 απορρίφθηκε και ιεραρχική προσφυγή της κατά της εν λόγω απόφασης, μετά από σχετική εισήγηση του Υπουργείου Εσωτερικών αφού ελήφθησαν οι απόψεις των εμπλεκομένων Τμημάτων. Ακολούθησε παράπονο της κυρίας Ιωάννου προς τον Επίτροπο Διοικήσεως, ο οποίος στην έκθεση του ημερομηνίας 18.5.1995 ανάφερε ότι η διαδικασία που ακολουθήθηκε ήταν καθ΄όλα νόμιμη και υπήρξε επαρκής έρευνα, δεν συνέτρεχε δε λόγος παρέμβασης του. Στις 31.1.1995 η κα. Ιωάννου ζήτησε και πάλι να της παραχωρηθεί πολεοδομική άδεια λατομείου στα εν λόγω κτήματα της. Στις 6.11.1995 η αίτηση της απορρίφθηκε από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως για το λόγο ότι "Η ζητούμενη περιοχή καλύπτεται από το προνόμιο λατομείου με αρ. 7680 της Εταιρείας Λατομείο Παναγιώτου & Υιοί Λτδ (ουσιώδης παράγοντας)". Η κυρία Ιωάννου κατεχώρησε στις 24.11.1995 ιεραρχική προσφυγή εναντίον της απόρριψης του αιτήματος της, προβάλλοντας την έλλειψη συγκατάθεσης της στην παραχώρηση του προνομίου στην εν λόγω εταιρεία και το άδικο της παραχώρησης προνομίου σε ξένο άτομο παρά στον ιδιοκτήτη του κτήματος, και αναφέροντας ότι το εν λόγω προνόμιο ενεγράφη για πρώτη φορά στο Μητρώο Λατομείων στις 23.2.1994 με ισχύ από 21.2.1994 μέχρι 20.2.1996. Το Υπουργείο Εσωτερικών ζήτησε και έλαβε πάλι τις απόψεις των εμπλεκομένων Τμημάτων. Το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σημείωσε μεν ότι η νέα αίτηση διαφοροποιείτο από την προηγούμενη καθ΄όσον δεν επεκτείνετο σε λατομικές εργασίες εκτός της καθορισμένης λατομικής ζώνης, συνέστησε όμως όπως η ιεραρχική προσφυγή απορριφθεί για το λόγο ότι η προηγούμενη παραχώρηση σε άλλο άτομο προνομίου λατομείου το οποίο ευρίσκετο σε ισχύ συνιστούσε "ουσιώδη παράγοντα" άρνησης πολεοδομικής άδειας σύμφωνα με γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα που είχε ζητηθεί. Με τη θέση αυτή συμφώνησαν και τα άλλα εμπλεκόμενα Τμήματα. Ως εκ τούτου, το Υπουργείο Εσωτερικών συνέστησε προς την Υπουργική Επιτροπή απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής, όπως και τελικά έγινε, οδηγώντας στην παρούσα Αίτηση.Στη γραπτή αγόρευση του, ο ευπαίδευτος συνήγορος για την κυρία Ιωάννου προβάλλει τη θέση ότι υπήρχε πλάνη περί τα πράγματα αφού το αίτημα της απορρίφθηκε λόγω της ύπαρξης σε ισχύ προηγούμενου προνομίου στην Εταιρεία Λατομείο Παναγιώτου & Υιοί Λτδ. Το προνόμιο όμως, λέγει, δεν είχε δοθεί στην εν λόγω εταιρεία αλλά στον Ανδρέα
Παναγιώτου, ο οποίος είχε αποβιώσει. Ο ευπαίδευτος συνήγορος εισηγείται επίσης ότι δεν υπήρξε δέουσα έρευνα και αιτιολογία. Περαιτέρω, υποστηρίζει ότι με την παραχώρηση του προνομίου σε πρόσωπο άλλο από τον ιδιοκτήτη ουσιαστικά εξουδετερώνεται το δικαίωμα ιδιοκτησίας της κυρίας Ιωάννου. Και τέλος, ότι η παραχώρηση του προνομίου στην εν λόγω εταιρεία άνευ της συγκαταθέσεως της κυρίας Ιωάννου αντίκειται προς το άρθρο 26 του περί Ρυθμίσεως Μεταλλείων και Λατομείων Νόμου.Η θέση του ευπαίδευτου συνηγόρου για τη Δημοκρατία στη γραπτή αγόρευση του είναι ότι δεν υπήρξε πλάνη περί τα πράγματα αφού μετά το θάνατο στις 2.5.1993 του Ανδρέα Παναγιώτου, στον οποίο είχε αρχικά δοθεί το προνόμιο, αυτό μεταβιβάσθηκε στις 8.11.1993 με έγκριση του Υπουργού, μετά από σχετική
αίτηση, στην εν λόγω εταιρεία, μέτοχοι της οποίας ήσαν τα παιδιά και κληρονόμοι του Ανδρέα Παναγιώτου. Η αίτηση της κυρίας Ιωάννου έγινε μετά την εν λόγω μεταβίβαση, και συγκεκριμένα τις 12.11.1993, με αποτέλεσμα να υπήρχε τότε εν ισχύει το προνόμιο επ΄ονόματι της εταιρείας. Ο κ. Γεωργαλλής υποστηρίζει επίσης ότι υπήρξε και δέουσα έρευνα προ της λήψης της απόφασης και αιτιολογία για την απόφαση. Εισηγείται περαιτέρω ότι δεν παραβιάζεται το δικαίωμα ιδιοκτησίας της κυρίας Ιωάννου αφού το Άρθρο 23 του Συντάγματος επιφυλάσσει το δικαίωμα της Δημοκρατίας επί των υπογείων ορυκτών, εξ άλλου δε υποδεικνύει ότι το εν λόγω κτήμα έχει τώρα απαλλοτριωθεί από τη Δημοκρατία προς όφελος της εν λόγω εταιρείας. Τέλος, ο κ. Γεωργαλλής απαντά ότι η άρνηση της συγκατάθεσης της κυρίας Ιωάννου δεν επηρεάζει τη νομιμότητα της απόφασης αλλά τη νομιμότητα των προτιθεμένων εργασιών και αφορά την εν λόγω εταιρεία και την κυρία Ιωάννου.Στο επίκεντρο της προσφυγής είναι το θέμα της ισχυριζόμενης πλάνης περί τα πράγματα, το οποίο αφορά και το ευρύτερο θέμα της δέουσας έρευνας και αιτιολογίας. Ανατρέχοντας στο φάκελο τεκ. 1, προκύπτει ότι το εν λόγω προνόμιο λατομείου είχε δοθεί στο Ανδρέα Παναγιώτου αρχικά στις 19.4.1990 ώστε οι εργασίες του να μετακινούντο εκεί από άλλη περιοχή όπου είχε προηγούμενο προνόμιο με αριθμό 6808. Η μετακίνηση αυτή όμως δεν έγινε μέχρι τις 15.4.1993 που έληγε το προνόμιο και ο Ανδρέας Παναγιώτου είχε υποβάλει αίτηση για ανανέωση του η οποία εγκρίθηκε στις 30.4.1993. Αμέσως μετά, στις 2.5.1993, ο Ανδρέας Παναγιώτου απεβίωσε και η διοίκηση πληροφόρησε τους κληρονόμους του ότι, ως εκ του θανάτου του, δεν ήταν δυνατή η έκδοση του προνομίου. Οι διαχειριστές της περιουσίας του Ανδρέα Παναγιώτου στις 20.10.1993 ζήτησαν όπως το προνόμιο μεταφερθεί στο όνομα της εταιρείας "Λατομείον Παναγιώτου & Υιοί Λτδ" την οποία είχαν ιδρύσει στις 5.8.1993. Στις 24.1.1994 εγκρίθηκε η παραχώρηση του προνομίου στην εταιρεία για δύο χρόνια από 21.2.1994 (και υπόκειτο σε διετείς ανανεώσεις μέχρι συνολικά 8 χρόνια), και το προνόμιο εκδόθηκε και εγγράφηκε στις 23.2.1994. Εν όψει της αντίθεσης της κας. Ιωάννου στη χρήση του προνομίου στο κτήμα της, η εν λόγω εταιρεία ζήτησε από τη διοίκηση να προβεί στην απαλλοτρίωση του τεμαχίου 170 ώστε το προνόμιο να καταστεί ενεργό. Στο φάκελο υπάρχει επιστολή του Υπουργείου Γεωργίας προς την εν λόγω εταιρεία πληροφορώντας την ότι το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε να εγκρίνει την απαλλοτρίωση του κτήματος, δεν υπάρχουν όμως οποιαδήποτε άλλα σχετικά στοιχεία και ιδιαίτερα αν δημοσιεύθηκε η απαλλοτρίωση.
Τα πιο πάνω δεδομένα ανατρέπουν τη θέση του κ. Γεωργαλλή ότι το προνόμιο που είχε δοθεί στον Ανδρέα Παναγιώτου μεταβιβάσθηκε στην εν λόγω εταιρεία στις 8.11.1993, πριν δηλαδή η κυρία Ιωάννου υποβάλει την αίτησή της στις 12.11.1993. Κατ΄αρχή το προνόμιο δεν
"μεταβιβάσθηκε" αλλά παραχωρήθηκε εκ νέου στην εν λόγω εταιρεία μετά από αίτηση της. Κυρίως, όμως, η έγκριση του προνομίου δεν έγινε στις 8.11.1993 όπως λέγει ο κ. Γεωργαλλής αλλά στις 24.1.1994 που άρχιζε και η ισχύς του και το προνόμιο εκδόθηκε και εγγράφηκε στις 23.2.1994, δηλαδή μετά την υποβολή της αίτησης της κυρίας Ιωάννου στις 12.11.1993. Ο κ. Γεωργαλλής προφανώς αναφέρεται στην επιστολή του Υπουργείου Γεωργίας, που φέρει ημερομηνία 8.11.1993, προς τον προϊστάμενο της Υπηρεσίας Μεταλλείων στην οποία αναφέρεται ότι ο Υπουργός εγκρίνει την παραχώρηση του προνομίου στην εταιρεία (κυανούν 75). Η επιστολή αυτή όμως ουδόλως συνιστά την οριστική έγκριση και παραχώρηση του προνομίου, η οποία έγινε τελικά με την επιστολή της 24.1.1994 (κυανούν 79). Το πρόβλημα όμως είναι βαθύτερο. Η επιστολή κυανούν 75 φέρει μεν ημερομηνία 8 Νοεμβρίου 1993, είναι όμως προφανές ότι δεν είναι αυτή η ορθή ημερομηνία της. Η επιστολή η ίδια αναφέρει ότι είναι σε απάντηση επιστολής του Τμήματος Μεταλλείων ημερομηνίας 1.12.1993, η οποία είναι το κυανούν 74 και όντως φέρει ημερομηνία 1.12.1993. Είναι έτσι πρόδηλο, όπως και από τις σημειώσεις και σφραγίδες στο κυανούν 75, ότι η εν λόγω επιστολή χρονολογείται μετά την 1.12.1993. Ακόμα λοιπόν και η εν λόγω επιστολή έπετο της αίτησης της κυρίας Ιωάννου.Οι διαπιστώσεις αυτές καταστούν πεπλανημένο το υπόβαθρο επί του οποίου βασίσθηκε η διοίκηση στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, τόσο αναφορικά με την αρχική όσο και αναφορικά με την μετέπειτα αίτηση της κυρίας Ιωάννου, αφού η πλάνη εξακολουθούσε να υπάρχει και να διέπει την όλη αντίκρυση του θέματος εκ μέρους της διοίκησης, καθισταμένη και ουσιώδης ως επηρεάσασα την απόφαση. Η πλάνη συνίστατο στο ότι η διοίκηση, αρνούμενη το αίτημα της κυρίας Ιωάννου, κακώς θεώρησε ότι προϋπήρχε αυτού ισχύον προνόμιο. Το προνόμιο στον Ανδρέα Παναγιώτου είχε παύσει να ισχύει από τον θάνατο του στις 2.5.1993, το δε προνόμιο στην εταιρεία εδόθη μετά. Η πλάνη αυτή συνέχισε να υφίσταται ως μέρος του υποβάθρου στο οποίο στηρίχθηκε η διοίκηση για τα περαιτέρω και αποτέλεσε τη βάση για την παραχώρηση του προνομίου στην εταιρεία, γεγονός που προδιάγραψε και τις περαιτέρω αποφάσεις της διοίκησης. Η κυρία Ιωάννου στην ιεραρχική προσφυγή της υπόδειξε την πλάνη παραπέμποντας στο ότι το προνόμιο είχε ισχύ από 21.2.1994 και εγγράφηκε στις 23.2.1994, τα δεδομένα αυτά όμως αγνοήθησαν από τη διοίκηση. Δεδομένου ότι ακόμα και η πιθανότητα πλάνης οδηγεί σε ακύρωση, και ότι δεν είναι για το δικαστήριο να πιθανολογήσει ή να εικάσει ποια θα ήταν η άποψη της διοίκησης αν τα ορθά δεδομένα ήσαν υπ΄όψη της, το δικαστήριο, και εφ΄όσον η περίπτωση δεν είναι κατάλληλη για διαταγή αποδείξεων, δεν έχει άλλη επιλογή παρά να θεωρήσει ότι η απόφαση είναι τρωτή ως προϊόν ουσιώδους πλάνης που επηρέασε την απόφαση και πλημμελούς έρευνας και επομένως και μη επαρκώς αιτιολογημένη. Όπως ετέθη από τον Κωνσταντινίδη, Δ., στην υπόθεση Παπαϊωάννου (αρ. 2) ν. Δημοκρατίας (1993) 3 ΑΑΔ 713, στη σελ. 724:
"Όπως σημειώνεται από τον Γ. Παπαχατζή - Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, 6η έκδοση, σελ. 650, η πλάνη περί τα πράγματα αποτελεί παρανομία που εμφιλοχωρεί στη σειρά των συλλογισμών ή στον "ειρμό των σκέψεων" της διοικητικής αρχής την ώρα που έκανε την επιλογή. Επίσης, σύμφωνα με τον Μιχ. Δ. Στασινόπουλο στο Δίκαιον Διοικητικών Πράξεων Ανατ. 1982 σελ. 298, αυτή η πλάνη "έχει ως αποτέλεσμα ότι αποσύρει την νόμιμην βάσιν της πράξεως και καταλείπει ταύτην άνευ ερείσματος, ήτοι παράνομον". Βλ. επίσης Ε. Σπηλιωτόπουλος - Εγχειρίδιον Διοικητικού δικαίου, 4η έκδοση, σελ. 476-477.
Επέρχεται όμως αυτό το αποτέλεσμα μόνο αν η πλάνη ήταν ουσιώδης. Στο έργο της αποτίμησης της σημασίας της πλάνης το κριτήριο δεν είναι το κατά πόσο, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, το διοικητικό όργανο θα αποφάσιζε έτσι ή διαφορετικά αν είχε ενώπιον του την πραγματική και όχι τη λανθασμένη εικόνα των πραγμάτων. Ένα τέτοιο εγχείρημα, πέρα από το ότι θα ήταν εντελώς υποθετικό, θα σήμαινε και σχηματισμό πρωτογενούς κρίσης από το Δικαστήριο ως προς το ποιός μεταξύ των υποψηφίων ήταν ή θα έπρεπε να θεωρηθεί ως ο καταλληλότερος για προαγωγή, που δεν είναι έργο δικό του.
Το ορθό κριτήριο είναι άλλο και είναι εντελώς σταθερό. Τίθεται θέμα τέτοιας παρανομίας όταν η πλάνη επηρέασε την απόφαση του οργάνου. (Βλ. Στασινόπουλος (ανωτέρω) σελ. 300 και
Οι άλλες πτυχές της προσφυγής δεν χρειάζεται να εξετασθούν σε λεπτομέρεια. Σημειώνω όμως ότι, αν και το Άρθρο 23 του Συντάγματος επιφυλάσσει το δικαίωμα της Δημοκρατίας επί των υπογείων ορυχείων, η παραχώρηση προνομίων λατομείων βάσει του Κεφ. 270 δεν μπορεί να εκφεύγει των ορίων της χρηστής διοίκησης και της ορθής άσκησης διακριτικής εξουσίας. Στο πλαίσιο αυτό, η συγκατάθεση του ιδιοκτήτη δεν είναι μόνο όρος, βάσει του άρθρου 26(2), αλλά και παράγοντας που πρέπει να λαμβάνεται σοβαρά υπ΄όψη στη λήψη της απόφασης για παραχώρηση προνομίου σε άλλο από τον ιδιοκτήτη αντί στον επίσης ενδιαφερόμενο ιδιοκτήτη, και ως εκ
της ιδιαίτερης σχέσης του ιδιοκτήτη με τη γη αλλά και ως εκ του ότι, ελλείψει συγκατάθεσης του ιδιοκτήτη, το προνόμιο δίδεται εις μάτην εκτός αν χωρήσει απαλλοτρίωση. Την παράμετρο αυτή θίγει και ο ευπαίδευτος Δικηγόρος της Δημοκρατίας στην προαναφερθείσα γνωμάτευση του προς το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως. Είναι η άποψη μου ότι, κυρίως ως εκ της πλάνης της διοίκησης ότι το προνόμιο εδόθη πριν η κυρία Ιωάννου το αιτηθεί η ιδία, δεν εδόθη η δέουσα ή οποιαδήποτε βαρύτητα στην άρνηση της συγκατάθεσης της να δοθεί το προνόμιο στην εν λόγω εταιρεία. Η ορθή διαδικασία θα ήταν να εξακριβωθεί η άποψη του ιδιοκτήτη πριν ληφθεί η οποιαδήποτε απόφαση για την παραχώρηση προνομίου στο κτήμα του, ώστε και η διακριτική εξουσία της διοίκησης να ασκηθεί με βάση όλα τα δεδομένα και η απόφαση της να καλύψει κάθε πτυχή του πράγματος, περιλαμβανομένης της λήψης απόφασης για απαλλοτρίωση ελλείψει συγκαταθέσεως συγχρόνως με την παραχώρηση του προνομίου, όπως υποδεικνύει στην εν λόγω γνωμάτευση του και ο ευπαίδευτος Δικηγόρος της Δημοκρατίας. Κάθε άλλη πορεία συνιστά κακή διοίκηση.Και μια γενικώτερη παρατήρηση: Όπως αναφέρθηκε, μέρος του εν λόγω κτήματος βρίσκεται σε ζώνη "Εξαιρετικής Φυσικής Καλλονής". Αν η διοίκηση προβαίνει στην παραχώρηση προνομίου λατομείου σε μέρος κτήματος που άπτεται τέτοιας περιοχής, η εμπεριεχόμενη αντιφατικότητα πολιτικής όχι μόνο είναι εμφανής αλλά και εγείρει αναπάντητες ανησυχίες και ερωτήματα.
Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται.
Η Δημοκρατία θα καταβάλει τα έξοδα της κυρίας Ιωάννου.
Δ. Χατζηχαμπής
Δ.
/ΚΧ"Π