|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1999) 3 ΑΑΔ 590
2 Σεπτεμβρίου, 1999
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΑΛΛΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ,
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στές]
1. ΚΥΡΙΑΚΟΣ ΤΣΑΓΓΑΡΙΔΗΣ,
2. ΚΥΡΙΑΚΟΣ ΤΖΙΟΒΑΝΝΗ,
Εφεσείοντες-Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΑΡΧΗΓΟΥ ΤΗΣ ΑΣΤΥΝΟΜΙΑΣ ΚΑΙ/Η ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΤΑΞΗΣ,
Εφεσιβλήτων-Καθ' ων η αίτηση.
(Aναθεωρητική Έφεση Αρ. 2329)
Διοικητική πράξη — Εκτελεστή — Εγκύκλιοι, οδηγίες και διαταγές — Ρυθμίζουν εσωτερικά ζητήματα της διοίκησης και δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις.
Οι εφεσείοντες προσέβαλαν με την προσφυγή τους την απόφαση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, με την οποία αυτή απορρίφθηκε ως προσβάλλουσα μη εκτελεστή διοικητική πράξη.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Η ρύθμιση εσωτερικών ζητημάτων της διοίκησης είναι συνήθως αντικείμενο εγκυκλίων, οδηγιών ή διαταγών. Δεν αποτελούν κανόνες δικαίου έτσι που η παράβασή τους να συνιστά παράβαση νόμου. Στην ειδική μελέτη "Οι Εγκύκλιοι" του Α.Χ. Γέροντα (1993) στη σελ. 133 διατυπώνεται επιγραμματικά η διάκριση με τη ρυθμιστική εξουσία που ανήκει στο νομοθέτη:
"Oι εγκύκλιοι αποτελούν ρυθμίσεις που κινούνται στο λειτουργικό πεδίο της διοίκησης, ενώ οι κανονιστικές πράξεις εκδίδονται κατά νομοθετική εξουσιοδότηση και εντάσσονται στο χώρο της νομοθετικής εξουσίας. Έτσι, η σχετική προβληματική μετατίθεται στον προσδιορισμό των λειτουργικών πεδίων της πρώτης και δεύτερης εξουσίας. Η ενιαία ρυθμιστική εξουσία του κράτους κανανέμεται ανάλογα με τις κρατικές λειτουργίες στη νομοθετική και διοικητική. Το ζήτημα της έκτασης της ρυθμιστικής εξουσίας συνδέεται άμεσα με τα λειτουργικά πεδία των κρατικών λειτουργιών, τα οποία αποτελούν και την αφετηρία για την οριοθέτηση της ρυθμιστικής εξουσίας της διοίκησης και επομένως για τη διάκριση των κανόνων δικαίου που θεσπίζει η διοίκηση και εκείνων που εκδίδει ο νομοθέτης.»
Συνάγεται αβίαστα από το κείμενο της προσβαλλόμενης πράξης ότι είναι μια απλή εγκύκλιος, που δεν είναι εκτελεστή πράξη ούτε έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Αποτελεί δε πρόσκληση προς τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τυχόν απαιτήσεις. Δε θέτει το έγγραφο κανόνες δικαίου που επηρεάζουν τη νομική κατάσταση των Υπαστυνόμων. Με άλλα λόγια δε δημιουργεί εξωτερικές νομικές συνέπειες γι' αυτούς. Ούτε το αίτημα των εφεσειόντων είναι δυνατό να συσχετισθεί άμεσα με την εγκύκλιο, έτσι ώστε να συναχθεί με σαφήνεια ότι έχει αποφασισθεί γενικά οποιοδήποτε αίτημά τους.
H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Σωτηριάδης ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2599,
China Wanbao Engineering Corporation v. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 794/95, ημερ. 11.9.97.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Νικολαΐδης, Δ.) που δόθηκε στις 19 Ιουλίου, 1996 (Προσφυγή Αρ. 165/95) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή των εφεσειόντων εναντίον εγγράφου του Διευθυντή της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας ημερ. 29/12/94 με το οποία παρέχονταν οδηγίες προς όλα τα μέλη της Υπηρεσίας για το ωράριο εργασίας τους καθώς και την υποβολή τυχόν αξιώσεων για υπερωριακή εργασία.
Α. Ευσταθίου για Ε. Ευσταθίου, για τους Εφεσείοντες.
Α. Χριστοφόρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Εφεσιβλήτους.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Την απόφαση του δικαστηρίου θα δώσει ο δικαστής Σ. Νικήτας.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Το πρωταρχικό ζήτημα,που πρέπει να απαντηθεί στην κρινόμενη έφεση, είναι αν στερείται εκτελεστότητας το έγγραφο ημερ. 29/12/94 του Διευθυντή Πυροσβεστικής Υπηρεσίας. Με αυτό παρέχονται οδηγίες "προς όλα τα μέλη της Υπηρεσίας" για το ωράριο εργασίας τους καθώς και την υποβολή τυχόν αξιώσεων για υπερωριακή εργασία. Ο πρωτόδικος δικαστής, στηριζόμενος στην Σωτήρης Σωτηριάδης ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2599, που εξηγεί τη φύση των εγκυκλίων, έκρινε πως το έγγραφο αυτό αποτελεί εγκύκλιο, αναφερόμενη στην εσωτερική λειτουργία της Υπηρεσίας και δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Με αποτέλεσμα να ήταν απαράδεκτη η προσβολή του παραπάνω εγγράφου με αίτηση ακύρωσης.
Οι εφεσείοντες είχαν, κατά τον κρίσιμο χρόνο, το βαθμό Υπαστυνόμου στην Πυροσβεστική Υπηρεσία. Εργάζονταν, με σύστημα 3 εναλλαγών, 35 ώρες την εβδομάδα. Τις υπόλοιπες 5 ώρες, και για να συμπληρώνεται το καθιερωμένο ωράριο τους, συμμετείχαν σε ασκήσεις για να διατηρούν, προφανώς, στο ζωτικό αυτό τομέα, ψηλά επίπεδα ετοιμότητας. Πρόσθετα οι Υπαστυνόμοι της Υπηρεσίας θα βρίσκονταν για 24 ώρες επιφυλακή προς εκτέλεση καθήκοντος κάθε τρίτη ημερολογιακή ημέρα. Παρενθετικά, το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε, στις 3/12/92, με ισχύ από 1/1/93, τη μείωση των ωρών εργασίας του αστυνομικού σώματος από 42 σε 40 ώρες την εβδομάδα.
Ο πρωτόδικος δικαστής συνόψισε τις συνθήκες κάτω από τις οποίες είχε αχθεί η υπόθεση στο δικαστήριο:
"Ο πρώτος αιτητής με επιστολή του ημερ. 13.12.94 προς το Διευθυντή της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας ζήτησε όπως η εικοσιτετράωρη επιφυλακή θεωρηθεί ως πραγματική προσφορά υπηρεσίας. Ο Διευθυντής στις 29.12.94 με επιστολή του υπό τύπο εγκυκλίου προς όλα τα μέλη της Υπηρεσίας, ανέλυσε το ισχύον ωράριο της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας και κάλεσε τους αξιωματικούς που είχαν υπερωρίες να υποβάλουν τις απαιτήσεις τους για εξέταση και ικανοποίηση. Οι αιτητές δεν ανταποκρίθηκαν, αλλά αντιθέτως καταχώρησαν την παρούσα προσφυγή ισχυριζόμενοι ότι χάνουν παρανόμως κεκτημένα δικαιώματα τα οποία αποκτήθηκαν δυνάμει μακράς και ομοιόμορφης τακτικής, κατά τρόπο που η ενέργεια των καθ' ων η αίτηση να αντίκειται στους κανόνες χρηστής διοίκησης, καλής πίστης και προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προς τη διοίκηση."
Το Δικαστήριο έκρινε, όπως προαναφέρθηκε, ότι η αίτηση ήταν απαράδεκτη. Στρεφόταν κατά πράξεως που δε διέθετε εκτελεστότητα. Κανονικά αυτό έπρεπε να ήταν και το τέλος της υπόθεσης. Προχώρησε ωστόσο και εξέφρασε την άποψη του για την ουσία. Παρατήρησε ότι η υπόθεση εμπίπτει στις διατάξεις του Καν. 17 των περί Αστυνομίας (Γενικών) Κανονισμών του 1989 (Κ.Δ.Π. 51/89). Από απλή ανάγνωση της παραγράφου 4, συνεχίζει η πρωτόδικη απόφαση, προκύπτει ότι η αναμονή πάνω σε 24ωρη βάση των Υπαστυνόμων για κλήση σε καθήκον, ως θέμα ερμηνείας, δεν μπορεί να εξισωθεί με την κανονική εκτέλεση υπηρεσίας. Και κατά συνέπεια την καταβολή της αντίστοιχης αμοιβής.
Περαιτέρω, ο πρωτόδικος δικαστής αποφάνθηκε, απαντώντας σχετικό επιχείρημα των εφεσειόντων, στηριζόμενο στην αρχή της ισότητας, ότι δεν υφίσταται ζήτημα άνισης μεταχείρισης εφόσον οι εφεσείοντες ως αξιωματικοί της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας συνιστούν χωριστή τάξη από άλλους συναδέλφους τους, οι οποίοι εκτελούν διαφορετικά καθήκοντα.
Ο πρώτος λόγος έφεσης φυσιολογικά έχει σαν στόχο το πρωτόδικο εύρημα αναφορικά με τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης. Ο δικηγόρος των εφεσειόντων αναφέρει στο περίγραμμα της αγόρευσής του, το οποίο υιοθέτησε, χωρίς να προσθέσει οτιδήποτε ουσιαστικό, ότι το έγγραφο του Διευθυντή Πυροσβεστικής Υπηρεσίας εμπεριέχει αρνητική ή απορριπτική θέση απέναντι στο αίτημα των εφεσειόντων να λογισθεί η περίοδος ετοιμότητας τους για εκτέλεση καθήκοντος ισοδύναμη με την παροχή πραγματικής υπηρεσίας. Με αυτή την έννοια, πρόσθεσε ο συνήγορος, "η προσβαλλόμενη απόφαση είναι εκτελεστή για το λόγο ότι αυτή ρυθμίζει κυριαρχικές σχέσεις των εφεσειόντων με την Υπηρεσία τους...." Παρατηρούμε ότι δε συγκεκριμενοποιήθηκε κατά ποίο τρόπο τοποθετήθηκε ο Διευθυντής και κατά μείζονα λόγο πώς επηρέασε τη νομική θέση των εφεσειόντων.
Η ρύθμιση εσωτερικών ζητημάτων της διοίκησης είναι συνήθως αντικείμενο εγκυκλίων, οδηγιών ή διαταγών. Δεν αποτελούν κανόνες δικαίου έτσι που η παράβαση τους να συνιστά παράβαση νόμου. Στην ειδική μελέτη "Οι Εγκύκλιοι" του Α.Χ. Γέροντα (1993) στη σελ. 133 διατυπώνεται επιγραμματικά η διάκριση με τη ρυθμιστική εξουσία που ανήκει στο νομοθέτη:
"Οι εγκύκλιοι αποτελούν ρυθμίσεις που κινούνται στο λειτουργικό πεδίο της διοίκησης, ενώ οι κανονιστικές πράξεις εκδίδονται κατά νομοθετική εξουσιοδότηση και εντάσσονται στο χώρο της νομοθετικής εξουσίας. Έτσι, η σχετική προβληματική μετατίθεται στον προσδιορισμό των λειτουργικών πεδίων της πρώτης και δεύτερης εξουσίας. Η ενιαία ρυθμιστική εξουσία του κράτους κατανέμεται ανάλογα με τις κρατικές λειτουργίες στη νομοθετική και διοικητική. Το ζήτημα της έκτασης της ρυθμιστικής εξουσίας συνδέεται άμεσα με τα λειτουργικά πεδία των κρατικών λειτουργιών, τα οποία αποτελούν και την αφετηρία για την οριοθέτηση της ρυθμιστικής εξουσίας της διοίκησης και επομένως, για τη διάκριση των κανόνων δικαίου που θεσπίζει η διοίκηση και εκείνων που εκδίδει ο νομοθέτης."
Βλέπε επίσης Σωτήρης Σωτηριάδης, ανωτέρω και προσφ. αρ. 794/95, China Wanbao Engineering Corporation v. Kυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 11/9/97.
Είναι όμως καιρός να κοιτάξουμε από πιο κοντά το έγγραφο. ροέρχεται από τη Διεύθυνση Πυροσβεστικής Υπηρεσίας και έχει ως δέκτες όλα τα μέλη της Υπηρεσίας. Τιτλοφορείται "Μείωση Ωραρίου/Πληρωμή Υπερωριών", επικεφαλίδα που είναι καθοριστική της φύσης του περιεχομένου του. Αποτελείται από 3 παραγράφους. Είναι σύντομες και γιαυτό τις παραθέτουμε εξολοκλήρου:
"1. Όσα από τα μέλη της Υπηρεσίας συμπληρώνουν από 1.1.93 ωράριο εργασίας 42 αντί 40 ωρών την εβδομάδα και υπάρχουν αποδειχτικά στοιχεία θα αποζημιωθούν σύμφωνα με τους Κανονισμούς.
2. Όσοι από τους Αξιωματικούς συμπληρώνουν ωράριο εργασίας 42 ωρών την εβδομάδα ή σύνολο 1848 ωρών το χρόνο (52 εβδομάδες-6 εβδομάδες άδεια απουσίας = 46-2 εβδομάδες Δημόσιες Αργίες = 44 Χ 42 ώρες = 1848) και κατέχουν στοιχεία θα τύχουν της ίδιας αποζημίωσης.
3. Ανεξάρτητα από τα πιο πάνω όσοι Αξιωματικοί παραμένουν σε καθήκο μετά τη συμπλήρωση των 40 ωρών εργασίας την εβδομάδα να υποβάλλουν απαίτηση και θα χορηγείται σ' αυτούς ανάλογος χρόνος ανάπαυσης όπως στην περίπτωση των μελών της Δημόσιας Υπηρεσίας."
Συνάγεται αβίαστα, από το κείμενο αυτό, ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι μια απλή εγκύκλιος, που δεν είναι εκτελεστή πράξη ούτε έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Αποτελεί δε πρόσκληση προς τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τυχόν απαιτήσεις. Δε θέτει το έγγραφο κανόνες δικαίου που επηρεάζουν τη νομική κατάσταση των Υπαστυνόμων. Με άλλα λόγια δε δημιουργεί εξωτερικές νομικές συνέπειες γιαυτούς. Ούτε το αίτημα των εφεσειόντων είναι δυνατό να συσχετισθεί άμεσα με την εγκύκλιο έτσι ώστε να συναχθεί με σαφήνεια ότι έχει αποφασισθεί γενικά οποιοδήποτε αίτημα τους. Ακόμη και στην περίπτωση που δόθηκαν οδηγίες σε αρμόδιο διοικητικό όργανο για τον τρόπο υπολογισμού συγκεκριμένου επιδόματος η συγκεκριμένη πράξη κρίθηκε ότι στερείται εκτελεστότητας: απόφαση Σ.τ.Ε. 2320/88. Καταλήγουμε ότι σωστά η προσφυγή των εφεσειόντων απορρίφθηκε ως απαράδεκτη.
Η έφεση απορρίπτεται. Με έξοδα σε βάρος των εφεσειόντων.
H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.